O DIREITO DE
PROPRIEDADE E A SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O PRIVADO NA ERA DE
ADAPTAÇÃO ÀS MUDANÇAS CLIMÁTICAS.
Fernanda Dalla Libera Damacena
Mestre em Direito Público pela Universidade do Vale
do Rio dos Sinos (Capes 6). Especialista em Direito do
Estado pela UFRGS. Bacharel em Direito pela Unisinos. Professora da Escola de
Direito - Unisinos. Doutoranda em Direito. Advogada.
Suelen Webber
Doutora e Mestre em Direito Público pela
Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Capes 6).
Bacharel em Direito pela Universidade de Caxias do Sul. Advogada. Pesquisadora
e Parecerista.
RESUMO: Tendo em
vista as já detectadas e prováveis consequências das alterações climáticas
sobre bens e serviços, observa-se o crescimento de uma postura de conservação,
sobretudo, ecossistêmica, o que sinaliza para a necessidade de evolução
adaptativa de diversos direitos, entre eles o de propriedade. A partir dessa
perspectiva, o presente artigo analisou a evolução da tensão histórica entre o
direito de propriedade e o direito ambiental brasileiro, cuja progressão segue
em curso e deve ser evidenciada pela necessidade de adaptação à mudança
climática. Um dos argumentos mais evidentes nesse processo é o princípio da supremacia
do interesse público sobre o privado, tanto no âmbito doutrinário, quanto
jurisprudencial. Com vistas a fomentar o debates sobre
essa questão, o artigo colacionou uma compilação de argumentos favoráveis e
contrários a atual compreensão do princípio, recorrentemente enunciado quando o
objetivo é o empenho de maior atenção aos objetivos da tutela ambiental num contexto
de função social da propriedade. Ao se valer de raciocínio hipotético-dedutivo,
por meio de pesquisa bibliográfica e jurisprudencial, descritiva e
exploratória, observa-se que diante de um cenário científico que orienta uma
abordagem adaptativa, as ingerências - legais,
administrativas e judiciais no direito de propriedade devem aumentar.
Contudo, tais medidas devem vislumbrar o interesse público, a partir de
decisões que procurem harmonizar a necessária tutela de um ambiente
ecologicamente equilibrado, com o direito de propriedade, o que remete à
segurança patrimonial e jurídica, nos termos estabelecidos pelo Estado
Democrático de Direito.
PALAVRAS-CHAVE: Mudança
climática; Direito Ambiental; Direito de propriedade; Adaptação; Supremacia
interesse público sobre o privado.
The property right and the supremacy of public
interest over private in the age of climate change adaptation
ABSTRACT: Bearing in
mind the already detected and
likely consequences of climate change on goods and services, we can observe the
growth of a conservation posture, above all ecosystems, which
indicates the need for adaptive evolution of several rights, including
property rights. From this perspective, the present article analyzed the
evolution of the historical tension between the right of ownership and the
Brazilian environmental law, whose progression is still ongoing and must be
evidenced by the need to adapt to climate change. One of the most evident
arguments in this process is the principle of the supremacy of the public
interest over the private, in doctrinal as well as jurisprudential. In order to
stimulate debate on this issue, the article has put together a collection of
arguments that are favorable and contrary to the current understanding of the
principle, which is repeatedly stated when the objective is to focus more
attention on the objectives of environmental protection in a context of the
social function of property. By using hypothetical-deductive, reasoning,
through a descriptive and exploratory bibliographic and jurisprudential
research it was observed that, in the face of a scientific scenario that guides
an adaptive approach, interference - legal, administrative and judicial in
property law must increase. However, such measures should serve the public
interest, giving priority to decisions that harmonize the necessary protection
of an ecologically balanced environment, without disregarding property rights,
property and legal security, according to the rule of law.
KEYWORDS: Climate change; Environmental Law; Property
right; Adaptation; Supremacy public interest over private.
Introdução
Como preservar e
recuperar recursos finitos à luz das novas necessidades e conflituosidades
sociais é uma das perguntas mais desafiadoras já direcionadas ao Direito e à
sociedade. Sob a perspectiva do direito ambiental, a questão pode ser observada
pela análise da conhecida tensão entre o direito de propriedade e tutela do
ambiente.
Instrumentalmente,
a legislação é ferramenta importante para criar, definir atribuições, gerenciar
e proteger o direto de propriedade. Essa mesma lei, por orientação
constitucional, estabelece regras para que seu uso respeite bens e serviços
ambientais. Atualmente, a dicção constitucional tem sido compreendida como uma
orientação de uso sustentável da terra, com vistas à tutela de um bem que é de
uso comum do povo.
Em um cenário de
adaptação às mudanças climáticas, a ingerência legal, administrativa e judicial
sobre o direito de propriedade tende a aumentar. Dessa possiblidade exsurgem
uma série de questões como, por
exemplo, quais os limites, possibilidades e critérios de fundamentação.
A tensão entre
direito de propriedade e meio ambiente é antiga, contudo, poucos assuntos são
tão atuais e regulados pelo Direito brasileiro. Devido às necessárias
adaptações aos efeitos da mudança climática prenunciados pela ciência, essa
relação pode se tornar ainda mais complexa. Diante dessa realidade, uma das
maiores preocupações passa a ser como adaptar
o direito de propriedade sem exauri-lo.
A leitura do
direito de propriedade realizada por boa parte do Direito brasileiro na
atualidade é explicada por razões científicas e históricas, apontadas como
justificativas para a incisiva regulamentação
deste direito fundamental na atualidade. Dois critérios de fundamentação, por vezes complementares, bastante
utilizados pela doutrina e jurisprudência, balizam a possibilidade de restrição
ao direito de propriedade. O primeiro ancora-se na tese de que ao lado dos
direitos fundamentais existem deveres fundamentais de solidariedade. O segundo,
diz respeito à supremacia do interesse púbico sobre o privado.
Contudo, se por
um lado é verdade que até por uma questão de necessidade a propriedade é um dos
vários direitos a ter de se adaptar a uma nova realidade, por outro, a
adaptação das regras relativas ao
esse direito será, provavelmente, mais desafiadora e complexa do que em outros
contextos e ramos do Direito. Ou seja, ainda que a mudança climática deva
reajustar significativamente os direitos de propriedade, essa evolução não será
fácil. “A propriedade tem a capacidade de criar vínculos econômicos e
emocionais, difíceis de serem modificados”. Isso sem falar na complexidade das
“situações consumadas” (DOREMUS, 2012, p. 1092), e na tradicional valorização
da estabilidade. Todas essas
características chocam-se frontalmente com a necessidade de agilidade de
adaptação diante das transformações causadas pelos efeitos já observados e,
também, futuros das mudanças climáticas.
A partir das
questões anteriormente pontuadas, o presente artigo analisou a evolução da
tensão histórica entre o direito de propriedade e o direito ambiental
brasileiro, cuja progressão segue em curso e deve ser evidenciada pela
prenunciada necessidade de adaptação à mudança climática. Esse processo de
adaptação tem gerado maiores restrições ao direito de propriedade. Um dos
argumentos utilizados nesse contexto é o princípio da supremacia do interesse
público sobre o privado, o que já demanda uma necessária revisão da literatura.
Com vistas a elucidar essa revisão, colacionou-se uma compilação de argumentos
diversos no que concerne ao emprego do princípio que é comumente mencionado
quando o objetivo é o empenho de maior atenção aos objetivos da tutela ambiental
num contexto de função social da propriedade.
O artigo foi
estruturado em três tópicos. O primeiro aborda a evolução normativa,
constitucional e hermenêutica da tensa relação entre a tutela ambiental e o
direito de propriedade, até os dias atuais. O segundo, por sua vez, evidencia
os prognósticos do cenário científico das mudanças climáticas, seu impacto no
direito de propriedade, e as dificuldades típicas desse processo de adaptação.
O terceiro, apresenta reflexões doutrinárias
favoráveis, contrárias e intermediárias no que concerne à compreensão do argumento
de supremacia do interesse público sobre o privado e sua aplicação ao direito
de propriedade num contexto de adaptação às mudanças do clima. A pesquisa
desenvolveu-se a partir de um raciocínio hipotético-dedutivo, por meio de
pesquisa bibliográfica e jurisprudencial, descritiva e exploratória.
1 A tutela
ambiental e o direito de propriedade
Se as tensões
entre a proteção do meio ambiente e o direito de propriedade já eram
conhecidas, a adaptação aos impactos das mudanças climáticas implicará
litigâncias altamente complexas. Atualmente, uma das questões mais debatidas
nesse âmbito, reforça a interface entre o público e o privado, representada, no
direito ambiental brasileiro, pela função social da propriedade.
Historicamente o
ser humano interagiu e contribuiu para a alteração dos ecossistemas no planeta.
Com a organização de indivíduos e famílias em comunidades e sociedades, o
potencial humano de modificação do meio aumentou. A especialização do trabalho
e o constante desenvolvimento de tecnologias propiciaram a capacidade de mudar
floresta em pastagem, deserto em terras agrícolas, em grande escala e ritmo.
Não por outra razão, constituições, legislações e regras administrativas
passaram a regular as interações humanas com o ambiente. Uma das interações
mais conhecidas entre ambiente e homem se dá pelo exercício do direito de
propriedade. A relação ambiente e propriedade sofreu uma metamorfose ao longo
de décadas e é, atualmente, uma das mais regulamentadas no Brasil.
No Direito
brasileiro a propriedade privada partiu de uma concepção individualista que,
progressivamente, foi flexibilizada e limitada. Da garantia
do direito de propriedade em sua quase plenitude, consagrada nas constituições
de 1824, 1891 e 1934, passou-se, nas constituições de 1946 e de 1967, à
ressalva de o direito não poder ser exercido contra interesse social ou
coletivo. A Constituição de 1988, no artigo 5º, garante o direito fundamental
de propriedade (inc. XXII) mas, o mesmo tempo, apregoa
que ela deve atender à função social (inc. XXIII) (FREITAS, 2008, p.114-118). A
mesma perspectiva em relação ao exercício da propriedade pode ser observada
pela leitura menos patrimonialista, individualista, mais coletiva e inclusiva
do Código Civil de 2002. [1]
Pelo fato de
envolver diversos ramos do direito, a propriedade inter-relaciona institutos e,
ao mesmo tempo, é altamente limitada por eles. No direito constitucional
observa-se essa restrição pelos contornos da função social, fortemente interligados
com a tutela do meio ambiente. No âmbito administrativo, pelas questões
envolvendo tombamento, zoneamento, servidão administrativa, direito de
construir, desapropriação. No direito civil, pelo usufruto, condicionantes de
testamento, reconhecimento da função socioambiental, entre outros.
Contudo, o
direito ambiental tem sido, nos últimos anos, tanto do ponto de vista
legislativo quanto jurisdicional, o ramo que mais tem influenciado a releitura
do direito de propriedade, a partir de uma perspectiva difusa, de valorização
da equidade (WEISS, 1990) intergeracional e da sustentabilidade. (FREITAS,
2011; FERRER et
al, 2014). Nesse sentido, a função social é vista como princípio de
controle do exercício do direito de propriedade.
Conforme salienta
Eros Grau (2004, p. 222), “impõe ao proprietário - ou a quem detém o poder de
controle - o dever de exercê-lo em benefício de outrem e não, apenas, de não o
exercer em prejuízo de outrem”. Percebe-se, assim, que a função social da
propriedade atua como fonte da imposição de comportamentos positivos ao
detentor do poder que deflui da propriedade, de prestação de fazer, e não,
meramente, de não fazer.
Um
dos principais interpretes
da relação ente o exercício do direito de propriedade e sua função socioambiental
tem sido o Superior Tribunal de Justiça, que inclusive já relacionou a
necessidade de preservação de áreas especialmente protegias, com vistas à
adaptação às mudanças climáticas. A ementa do REsp
650728 / SC[2] representa bem essa
situação.
A legislação brasileira atual reflete a transformação científica, ética,
política e jurídica que reposicionou os manguezais, levando-os da condição de risco
à saúde pública ao patamar de ecossistema criticamente ameaçado. Objetivando
resguardar suas funções ecológicas, econômicas e sociais, o legislador
atribuiu-lhes o regime jurídico de Área
de Preservação Permanente. É dever de todos, proprietários ou não,
zelar pela preservação dos
manguezais, necessidade cada vez maior, sobretudo em época de mudanças climáticas
e aumento do nível do mar. Destruí-los para uso econômico direto, sob o
permanente incentivo do lucro fácil e de benefícios de curto prazo, drená-los
ou aterrá-los para a especulação imobiliária ou exploração do solo, ou
transformá-los em depósito de lixo caracterizam ofensa grave ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado e ao bem-estar da coletividade, comportamento que
deve ser pronta e energicamente coibido e apenado pela Administração e pelo
Judiciário. (grifo nosso)
Logo, em sendo o
direito de propriedade e meio ambiente duas faces de uma mesma moeda, a tutela
do segundo implica interferência no primeiro (BENJAMIN, 1996). O licenciamento
ambiental, a nova lei florestal (Lei 12.651/12) e a Lei 9.985/00 (Sistema
Nacional de Unidade de Conservação) são comumente mencionados como exemplos
dessa influência no direito de propriedade, que varia entre a possibilidade de
limitação (interferência) e a desapropriação (intervenção).
Nessa linha,
mesmo que concebida como direito fundamental, a propriedade não é mais
compreendida como um direito que se possa erigir à suprema condição de
absoluto, ilimitado e inatingível. Esse entendimento ganhou tamanha proporção
que passou a ser positivado pela Lei 12.651/12.[3] Contudo, mesmo antes da normatização da
obrigação propter rem
como suporte fático, com base no princípio da função social da propriedade,
parte da doutrina e jurisprudência[4] já sustentava a possibilidade
de imposição ao proprietário rural do dever de recomposição da vegetação em
áreas de preservação permanente e reserva legal, mesmo não tendo sido ele o
responsável pelo desmatamento, pelo fato de que a obrigação possuir caráter
real. Isto é, uma obrigação que adere ao titular do direito real, seja ele quem
for, bastando para tanto sua simples condição de proprietário ou possuidor
(MILARÉ, 1998).
Nos termos da
Constituição Federal, a função social é cumprida quando a propriedade rural
atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos
em lei e, entre outros requisitos: a utilização adequada dos recursos naturais
disponíveis e preservação do meio ambiente. A previsão constitucional impõe ao
proprietário um dever de proteção altamente relevante para a coletividade,
especialmente em tempos de mudança climática. Ao poder público, para assegurar
a efetividade desse direito, incumbe inúmeras ações
previstas pelo artigo 225, § 1º e incisos. Entre elas pode-se
mencionar as que mais têm relação com o direito de propriedade:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o
manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do
País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material
genético;
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e
seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a
supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que
comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; (Regulamento)
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo
prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade.
As orientações
constitucionais ganham força na medida em que a biodiversidade é prejudicada ou
exposta a riscos. A desconsideração da ciência climática fomenta,
negativamente, a desconsideração de medidas de preservação, mitigação e
recuperação da biodiversidade e serviços ecossistêmicos existentes em
propriedades. A preocupação com a perda de biodiversidade no mundo está
justificada por representar uma das maiores crises da atualidade.
Biodiversidade e alterações climáticas podem parecer problemas distantes, que
se conectam somente por acaso. Engana-se quem aceita essa afirmação como
verdadeira. “Biodiversidade e mudança climática são sistemas absolutamente
interligados” (FARBER, 2015, p.2). As alterações climáticas têm impactado e
devem seguir alterando a biodiversidade e os ecossistemas. A política florestal
é uma forte aliada no enfrentamento da perda da biodiversidade e adaptação às
alterações climáticas. O quadro composto pelo decréscimo da biodiversidade e a
necessidade de sua tutela, em função do avanço dos extremos climáticos, tem
sido responsável por uma série de ingerências no direito de propriedade, não só
por torná-la mais limitada, sob o ponto de vista do seu uso, mas porque
reconfigura cenários de perdas.
2 Prognósticos
do cenário científico das mudanças climáticas e os impactos no direito de
propriedade
“A mudança
climática é um dos maiores desafios do nosso tempo” (UNFCCC, 2009). Trata-se de
fato social altamente relevante para o Direito (REALE, 1982), pois impacta vidas humanas, bens particulares e serviços
ambientais, direitos fundamentais para uma vida digna, tais como, saúde,
moradia, propriedade, ambiente
ecologicamente equilibrado, alimentação, entre outros.
Desde os anos
noventa, pesquisadores (IPCC, 2014; CRUTZEN, 2002; CRUTZE, 2006) têm reconhecido
e reiterado a parcela de contribuição humana para as mudanças no clima, bem
como apontado seus efeitos ao redor do Planeta. De acordo com os estudos, as
consequências diferenciar-se-ão em função das características geográficas e o
grau de vulnerabilidade de cada região de cada país.
Recentemente,
cientistas do Instituto Goddard da NASA para Estudos Espaciais (GISS), em Nova
York (GISTEMP) e da Administração Oceânica e Atmosférica Nacional (NOAA)
comunicaram que “no ano de 2015 a temperatura da superfície da Terra foi a mais
alta desde o início dos registros em 1880”. A afirmação teve por base estudos independentes. Considerando algumas questões variáveis como
local e tempo, a NASA confirmou a informação com 94% de certeza (NASA, 2016). O
Gráfico 1 demonstra o rápido aquecimento da Terra nas
últimas décadas, sendo que na última o mesmo foi recorde.
De acordo com os
dados científicos recentes (IPCC, 2013), o aquecimento global médio de 2 graus
deixará a terra mais quente do que em milhões de anos. Em alguma medida essa
realidade já é inevitável. As consequências futuras previstas abrangem eventos
extremos, tais como incêndios, inundações e ondas de calor, que se tornarão
mais frequentes e generalizados. Em geral, áreas molhadas devem ficar mais úmidas
e áreas secas mais secas. Contudo, se os efeitos do aumento da temperatura em 2
graus são preocupantes, os impactos podem ser muito piores com o provável
aumento de até 4 graus, caso as emissões de gases do efeito estufa continuem a
subir ininterruptamente. Estudo do Banco Mundial (2012) considera esse cenário
devastador, com uma lista de consequências, dentre as quais destaca a inundação
de cidades costeiras, riscos em relação à produção de alimentos, com potencial
aumento dos índices de desnutrição.
Gráfico
1: Anomalia da temperatura
Fonte: Global
Climate Change. Vital signs of the Planet.
Disponível em:
http://climate.nasa.gov/scientific-consensus/ Acesso em: junho de 2106.
As
mudanças físicas e bióticas resultantes da acumulação dos gases causadores do
efeito de estufa interromperá as expectativas dos proprietários de imóveis de várias maneiras, entre
elas, minando a segurança de seus investimentos e exercendo pressão sobre as
definições atuais e distribuições de direitos de propriedade. As áreas costeiras
e de água doce vulneráveis ilustram bem essa
realidade. (DOREMUS, 2012)
Entre os
prováveis danos, direta ou indiretamente causados à propriedade, estão: perdas
de propriedades e na pecuária, causadas por inundações, tempestades e
incêndios; danos em propriedades nacionais públicas, como parques, áreas
nativas e infraestruturas verdes; danos à orla costeira, com a baixa de valores
de imóveis; depreciação de rendimentos agrícolas, pecuária e pesca; perda de
meios de subsistência e deslocamento de pessoas e bens (SMITH; SHEARMAN, 2006).
Diante dos
prognósticos científicos e seu potencial reflexo sobre o direito de
propriedade, a questão que se coloca é se em complemento às limitações
constitucionais e legais, as transformações esperadas por conta dos efeitos das
mudanças climáticas indicam seu “enfraquecimento” (FARBER, 2014). A princípio a
resposta é não, mas desde que os movimentos de mudança e adaptação busquem
o equilíbrio
entre dois direitos fundamentais não absolutos (DANTAS, 2015). As adaptações
não podem ser arbitrárias, sectárias ou desproporcionais. Essa cautela, típica
de um Estado Democrático de Direito, vale tanto para políticas públicas, quanto
para as intervenções do poder judiciário. Nessa linha, as medidas de adaptação
impulsionadas pelos reflexos das mudanças climáticas devem, na medida do
possível, atender o interesse público, sem desconsiderar o direito de
propriedade e institutos correlatos.
No passado, os
dados sobre o clima e as decisões a seu respeito consideravam apenas as
flutuações em torno da histórica revelada pela experiência (o passado como orientação para o futuro). Os
dados históricos continuam sendo relevantes, mas não são suficientes, pois a
hipótese de um mundo natural imutável claramente não coaduna com a realidade de
hoje, e está ainda mais distante da realidade do futuro. A visão tradicional de
propriedade, cuja característica principal era a estabilidade, foi desenvolvida
durante um mundo que ficou para trás (FARBER, 2014). A realidade é, portanto,
paradoxal, pois embora o objetivo fundamental do direito de propriedade seja a
estabilidade, o Planeta vive uma era em que o clima é instável e causa
repercussões conflituosas sobre bens e direitos fundamentais.
Para Farber
(2014), diante da mudança climática e sua política atual, o direito de
propriedade pode ser tanto parte da solução quanto do problema. Afinal, se por
um lado exigirá mudanças na forma como o compreendemos, o que implica grandes
dificuldades sociais, sociais e jurídicas; por outro, deve chamar atenção para outros
interesses e para novos direitos. Servidões de conservação, transferência de direitos, servidões de
energia solar e a alternativa do solo criado são exemplos de institutos que
devem ressurgir no debate jurídico por conta dessa nova leitura do direito de
propriedade. Esse é um raciocínio otimista, que pode transformar a
necessidade de adaptação em uma oportunidade para a tomada de decisões
políticas e jurídicas razoáveis e contributivas para a implementação da
sustentabilidade como um “novo paradigma para o direito de propriedade” (FERRER
et al, p. 1433-1464).
No âmbito da
estruturação reflexiva dessa perspectiva, pertinente é a noção de phàrmakon, conceito grego adaptado para
o Direito por Elídio Resta (RESTA, 2008, p.86).
Trata-se do conceito mais representativo da ambiguidade paradoxal, que é
simultaneamente veneno e antídoto, cura e doença, carrasco e vítima, memória e
esquecimento, presença e ausência, racionalidade e irracionalidade. Todas as
substâncias são venenos, apenas a dose certa diferencia o veneno do remédio. O
Direito, da mesma forma, está compreendido entre a oscilação de dois polos da
ambivalência. Nesse sentido, sua
história é de justas doses a se buscar entre os dois opostos, história
jamais concluída, que precisa confiar às vezes na prudência, na racionalidade,
na força dos sujeitos em jogo, na técnica normativa e na experiência
judiciária.
3 Da supremacia
do interesse público sobre o privado: reflexões relevantes em um processo de
adaptação
No Brasil o
ambiente é matéria de interesse difuso, o que orienta o uso e fruição da
propriedade numa linha de solidariedade coletiva. A partir dessa compreensão, e
em complemento com o argumento da função social da propriedade, surge o
argumento de que a constitucionalização dos direitos ambientais, conjugada com
outras disposições constitucionais relacionadas à propriedade estabelece um
quadro que sustenta o argumento de que o interesse público deve prevalecer
sobre o privado. A justificativa para tanto é que embora o direito à
propriedade figure, expressamente, entre os direitos do artigo 5º, a própria
Constituição lhe impõe limitações cruciais, por meio do princípio da função
social, sob pena de expropriação. Ao enumerar os
critérios para o cumprimento da função social, o artigo 186 da Constituição
Federal requer o uso adequado dos
recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente.
Por essa linha de
raciocínio, “o direito de propriedade é traçado pelo ordenamento constitucional
vigente”, mas sua “conotação possa ser tratada pelas normas
infraconstitucionais, a par das interpretações jurisprudencial e doutrinária”,
desde que “não desbordando da moldura constitucional” (FIGUEIREDO, 1980, p.4).
Nessa linha, entre os direitos associados à propriedade, não está o poder de
transformar o “estado natural” da coisa a ponto de destruí-la. Assim, não
integra o rol dos atributos do direito de propriedade do dono de uma área
pantanosa a possibilidade de, por decisão individual, aterrá-la, modificando
seu estado natural e função ecológica (FIGUEIREDO, 1980, p.4).
Em linha de
raciocínio semelhante, Benjamin (1996, p. 9-10) destaca que “no Brasil, não há
um direito de propriedade que confira ao seu titular a opção de usar aquilo que
lhe pertence de modo a violar os princípios hoje estampados nos artigos 5º,
170, inciso VI, 186, inciso II, e 225, todos da Constituição Federal”. A propriedade privada, nos moldes constitucionais” abandona,
de vez, sua configuração essencialmente individualista para ingressar em uma
nova fase, mais civilizada e comedida, onde se submete a uma ordem pública
ambiental.” (BENJAMIN, 1996, P. 10)
Na concepção de
José Affonso da Silva (2008), as regras de vizinhança (o limite de um vai
até o início do limite do outro) e os deveres coletivos (decorrência das exigências
da convivência em sociedade) seriam os exemplos tradicionais de limitações
internas ao direito de propriedade. Em complemento a essas limitações surge, no
século XX, uma gama de deveres gerais amparados na função social da
propriedade. Essas seriam elemento essencial definidor do próprio direito
subjetivo, caracterizando-se os deveres daí decorrentes como encargos ínsitos
ao próprio direito, orientando e determinando seu exercício, de modo positivo.
A partir dessa
perspectiva, os constantes conflitos jurídicos em torno do direito à
propriedade e o direito ao ambiente ecologicamente têm cada vez mais recebidos
contornos verdes. Considerando um horizonte de futuro de mudanças climáticas,
com profundos reflexos tanto no ambiente quanto na propriedade, o fundamento
justificador da preponderância de um sobre o merece mais atenta reflexão. No
âmbito das limitações administrativas à propriedade e das decisões judiciais
que as chancelam, o princípio da supremacia do interesse púbico sobre o privado
traz à tona o debate acerca da própria compreensão do princípio, dos deveres e
obrigações dos particulares para com a coletividade e as futuras gerações (solidariedade)
e, sobretudo, os limites de sua aplicação em em
momento delicado de transição e mudanças muito rápidas.
É bastante comum
o discurso de que a existência do Estado e suas diversas formas de atuação justificam-se
pelo fato de serem os diretos fundamentais a personificação da noção de
dignidade da pessoa humana. É também com base nessa justificativa que se pode
observar a prevalência das ideias fundantes do chamado regime jurídico
administrativo. Uma das noções basilares desse ramo é a do princípio da supremacia
do interesse público sobre o privado (SCHIER, 2003, p. 53-57).
Em algumas
decisões judiciais, especialmente as que envolvem as relações entre direito fundamental à propriedade e ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado[5], a presença desse princípio como fundamento
de respostas jurisdicionais, em favor do ambiente, já pode ser observada com não
tão rara frequência. A ementa a seguir aborda a constitucionalidade do dever de
imposição de reserva legal em propriedade. Para a decisão, sua imposição é
representativa do argumento de que sob o prisma solidarista e ético em que
fundado o ordenamento brasileiro. Na medida em que o texto constitucional
caracteriza o meio ambiente como
bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, associa-o, como
contraface, aos preceitos derivados da dignidade da pessoa humana. Mais que o
direito à vida, há de se garantir uma vida digna, em ambiente saudável. Nessa equação, decorrente do dever de proteção
ambiental imposto ao Estado, é que se insere a reserva legal, mecanismo
destinado à conservação, em áreas de propriedade
privada, de fragmentos de florestas e outros tipos de vegetação nativa,
contribuindo, portanto, para proteger, ainda que minimamente, a fauna e flora
originárias de cada região do país. Nesse sentido:
A normatização do instituto, desse modo, não contém qualquer
inconstitucionalidade. A exigência de estabilização das relações sociais não
constitui autorização para esvaziamento do dever de proteção ao meio ambiente, porque se trata de núcleo
essencial dos direitos fundamentais
e chave para a preservação da própria vida humana. No conflito entre
estabelecer um prazo prescricional em favor daqueles que não observam as
imposições decorrentes da legislação ambiental, a fim de lhes atribuir
segurança jurídica e estabilidade, e a necessidade de tutelar de forma concreta
bem jurídico coletivo, indisponível, fundamental, que antecede todos os demais direitos - pois sem ele não há vida,
nem saúde, nem trabalho, nem lazer este
último há de prevalecer. A preservação ambiental constitui razão
justificadora do próprio exercício do direito de propriedade. Não se cuida
de um mero limite externo, mas da configuração interna do próprio direito.[6] (grifo
nosso)
Para Ávila (1999,
p. 3), cujo entendimento acerca do princípio diverge dos entendimentos anteriormente
mencionados, “a supremacia do interesse público sobre o privado não se
identifica com o bem comum, pois o bem comum seria a composição harmônica com o
bem de um com o bem de todos; não o direcionamento dessa composição em favor do
interesse público.” Da forma como vem sendo interpretado, “o referido princípio,
representa uma regra de preferência e, a rigor, não pode ser descrito ou
conceituado como um princípio jurídico (ÁVILA, 1999, p. 28), tampouco uma
norma-princípio” (ÁVILA, 1999, p. 29). Também não pode representar uma relação
de supremacia, porque principalmente na relação administrativa, não pode o
interesse público, sob o ângulo da atividade administrativa, ser descrito
separadamente ou contrapostamente aos interesses privados. Os “interesses
privados são parte do interesse público. […] A supremacia do interesse público
só pode ser analisada em uma situação concreta, ao invés de ser um princípio
abstrato de supremacia”. Nesse sentido, “a única ideia apta a explicar a
relação entre interesse público e particular, ou entre o Estado e o cidadão”, a
ser considerada inclusive pelo poder judiciário, é “o postulado da unidade da
reciprocidade de interesses, o qual implica ponderação entre interesses
reciprocamente relacionados fundamentada na sistematização constitucional”.
Assim, seja no que diz respeito “às atividades administrativas e, sobretudo,
aquelas que impõem restrições ou obrigações a particulares, a administração não
pode exigir um comportamento do particular ou direcionar a interpretação de
regras existentes com base neste princípio”. (ÁVILA, 1999, p. 29)
Schier (2003)
também questiona se a supremacia do interesse público sobre o privado pode
consubstanciar um verdadeiro princípio geral do direito público (implicitamente
contido na Constituição Federal). Apesar de não abordar o princípio especificamente
e, portanto, não analisar seu conteúdo, faz uma crítica à forma ou a pretensão
de elevação do interesse público a um patamar hierárquico superior ao ocupado
pelos direitos e liberdades individuais. Nesse sentido, “a tese da existência
de um princípio da supremacia do interesse público sobre o privado não se
sustenta, pois a supremacia do público só se verifica em situações muito
específicas e sempre dentro de condições específicas e muito limitadas pela
Constituição Federal” (SCHIER, 2003, p. 70). Para o autor, “tem-se olvidado
que, ainda quando a referida supremacia se manifesta constitucionalmente,
legalmente ou por meio de decisões judiciais, com critério de solução de colisão
de interesses ou bens constitucionais, ela não pode ser absoluta, eis que
considerada como medida de ponderação” (SCHIER, 2003, p. 70). E, em se tratando
de ponderação, não pode haver prévia preferência a um ou outro interesse, de
modo que o critério previamente determinados não representa a postura constitucional
de tutela de todos os direitos fundamentais. Nesse sentido, o autor alerta para
o fato de que a ideia de supremacia do interesse público, erroneamente
compreendida como princípio geral do direito público, não pode funcionar como
uma cláusula geral de restrição de direitos, liberdade e garantias fundamentais.
A partir dessas premissas vislumbra 4 (quatro)
situações diferentes. Todas partem na concepção básica de que, em regra,
interesses públicos e privados não se encontram em conflito; ao contrário, se
completam e harmonizam, pois a realização de um importa na do outro. Nessa
linha:
Eventuais colisões serão resolvidas previamente pelo constituinte
originário, que pode optar pela prevalência de interesses privados (o que
parece ser mais usual) ou pela prevalência do interesse público (como exceção,
em homenagem ao princípio da legalidade e do estado de direito). Outras
colisões são remetidas ao campo das colisões entre direitos fundamentais, onde
o constituinte, expressamente, autoriza, que os
direitos, liberdades e garantias individuais cedam, mediante ponderação
infraconstitucional (princípio da reserva legal) em favor de interesses
públicos, sempre com observância do critério (princípio) da proporcionalidade e
respeito do núcleo essencial daqueles (proibição do excesso); Um último grupo
de conflitos entre interesses públicos e provados, que não se enquadre em
nenhuma situação anterior, deve ter a solução remetida à ponderação, diante do
caso concreto, através não da mediação legislativa, mas jurisdicional. (SCHIER,
2003, p. 13)
De acordo com a
crítica de Binenbojm (2005) ao princípio, “embora decantado pela literatura
brasileira como fundamento e princípio normativo do direito administrativo, sua
inconsistência teórica e incompatibilidade visceral com a sistemática constitucional
dos direitos fundamentais são patentes” (BINENBOJM, 2005, p. 29). Uma
orientação que preconiza a supremacia a priori de um valor, princípio ou
direito sobre outros não pode ser qualificado como princípio. Logo, “a
prevalência, apriorística e descontextualizada, de um princípio constitui uma
contradição em termos”. “O conceito de interesse público é daqueles ditos
juridicamente indeterminados, que só ganham maior concretude a partir da
disposição constitucional dos direitos fundamentais em um sistema que contempla
e pressupõe restrições ao seu exercício em prol de outros direitos, bem como de
metas e aspirações da coletividade de caráter metaindividual” (BINENBOJM, 2005,
p. 29-30) igualmente estampadas na Constituição.
Assim:
O melhor interesse público só pode ser obtido a partir de um
procedimento racional que envolve a disciplina constitucional de interesses
individuais e coletivos específicos, bem como um juízo de ponderação que
permita a realização de todos eles na maior extensão possível. O instrumento
deste raciocínio ponderativo é o postulado da proporcionalidade (BINENBOJM,
2005, p. 30).
Em sentido
intermediário, mas questionador das proposições dos autores anteriormente
mencionados, Borges (2007, p. 3) argumenta que “todo o direito administrativo
está construído sobre dois pilares básicos: a supremacia do interesse público
sobre o interesse privado, e a indisponibilidade do interesse público”. Desse
modo:
Não se trata de desconstruir a supremacia do interesse público. Bem ao
contrário, na atual conjuntura nacional, o que é preciso, mais do que nunca, é
fazer respeitá-la, é integrá-la na defesa dos luminosos objetivos fundamentais
de nossa Constituição, expressos em seu monumental artigo 3o. É preciso não confundir
a supremacia do interesse público, - alicerce das estruturas democráticas,
pilar do regime jurídico-administrativo, - com as suas manipulações e desvirtuamentos
em prol do autoritarismo retrógrado e reacionário de certas autoridades
administrativas. O problema, pois, não é do princípio: é, antes, de sua aplicação
prática (BORGES, 2007, p. 4).
Logo, não há um
permanente antagonismo entre interesse individual e interesse público, do qual
decorra, necessariamente e sempre, a superioridade deste sobre aquele. Assim,
“na medida em que o interesse público e o de um particular, em uma ordem
democrática, são qualitativamente iguais e respeitados, quando o interesse
individual é alijado ou substituído pela natural predominância do interesse
público, tem de ser compensado pela perda de seus direitos e interesses,
mediante sua equitativa conversão em outro valor equivalente” (BORGES, 2007, p.
11).
Em complemento às
afirmações da autora anteriormente mencionada, cabe o destaque da observação de
Eros Grau, para quem “a decisão deve ser definida desde a interpretação da
totalidade constitucional, do todo que a Constituição é. Não se
interpreta o direito em tiras; não se interpretam textos normativos
isoladamente, mas sim o direito, no seu todo”. A “ponderação entre princípios
se dá no momento da formulação da norma de decisão, não no quadro
anterior, de produção das normas jurídicas resultantes da interpretação” (GRAU,
2009, p.16-19).
Santos (2007,
p.25), por sua vez, defende não haver, propriamente, um caso de colisão de
direitos quando se coteja o direito de propriedade definido na Constituição com
o direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado. Logo:
Ao se delimitar o âmbito normativo do direito de propriedade, que dá a
real dimensão de sua aplicabilidade, verifica-se que este não abrange condutas
contrárias à preservação de um meio ambiente ecologicamente equilibrado. Em
razão da existência, na Constituição, da consagração de um conjunto de regras e
de princípios que, de per se, já se apresentam como redutoras do alcance da
definição de propriedade, como o dever à submissão ao cumprimento de uma função
social, a delimitação do âmbito da norma, ou seja, a definição do seu alcance, demonstrará o direito de propriedade como um direito
limitado.
Ainda, de acordo
com o autor, também não parece razoável:
Um jus subietionis instituidor
de um dever de suportar o proprietário, sem reparação pecuniária, uma redução
absoluta ao exercício das faculdades inerentes à ideia de propriedade, que
venha a anular, na prática, tal direito. No caso concreto é que será possível
aferir se está sendo imposta uma limitação compatível com o exercício do
direito de propriedade ou se sofre o titular daquele direito uma excessivamente
onerosa imposição. Caso se verifique a redução próxima à anulação prática do
próprio instituto da propriedade, os ônus devem ser repartidos por toda a
sociedade, com a instituição de um dever de indenizar a ser suportado pelo
poder público (SANTOS, 2007, p.25).
De acordo com os
argumentos apresentados ao longo desta breve exposição, observa-se a possibilidade
do desenvolvimento de um argumento intermediário, cujo ponto principal seja
busca do equilíbrio entre o melhor para a manutenção e, quando necessário,
recuperação do ambiente, mas sem o exaurimento ou desconsideração de outros
direitos fundamentais que com ele se relacionem. Não existem direitos
absolutos. O direito de propriedade serve para garantir direitos individuais
contra interferência do poder público e de outros indivíduos, como também para
assegurar direitos públicos de acesso e fruição dos bens públicos. As normas
ambientais, por seu tuno, são concebidas para proteger o sentido jurídico mais amplos do ambiente, o que inclui a natureza,
os elementos culturais, patrimoniais, do trabalho e os interesses públicos
associados. Por exemplo, um sistema de responsabilidade por danos ambientais
protege o interesse público contra a socialização dos custos privados para a
saúde humana e ambiental. Assim, é bastante comum que o direito ambiental, na
regulação do gozo dos direitos ambientais, gere alguma situação de ingerência e
conflito com o direito de propriedade. Quando esse conflito surge, é
fundamental que o Direito desenvolva o papel de equilibrar os interesses públicos
e privados, de modo a atingir os objetivos sociais coletivos, tendo em consideração
as demandas atuais por desenvolvimento, sustentabilidade e adaptação às
mudanças climáticas, sem comprometer ou desconsiderar outros direitos também
fundamentais. Por essa razão, parece proporcional e razoável compreender que “a
necessidade de adaptação às mudanças climáticas não deve propiciar decisões judiciais e políticas que favoreçam o
enfraquecimento de institutos importantes como a segurança patrimonial e
jurídica” (FARBER, 2014, p. 11-13).
A mudança
climática é um problema social especialmente difícil para o direito de
propriedade que, tradicionalmente, absorve mudanças de forma contínua e
paulatina, e agora choca-se com um ambiente em rápida
mutação, que exige agilidade. Se a agilidade é uma necessidade complexa para o
Direito em geral, mais difícil é para o de propriedade, cuja natureza
intrínseca prioriza o favorecimento da estabilidade ao longo do tempo. Por
isso, não raramente o direito de propriedade visto “como uma área em que o
ritmo da mudança é glacial, contudo é bom lembrar que, nos dias atuais, mesmo
geleiras estão se movendo com velocidade sem precedentes” (FARBER, 2014, p.32).
A partir dessa
realidade, e com vistas a potencializar as chances de uma adaptação
bem-sucedida, faz sentido refletir sobre como essa necessária transição precisa
ser planejada e executada com vista a considerar, ponderadamente, todos os
direitos envolvidos. Esse planejamento envolve um processo de governança
(envolvimento de diversos atores), normatização (com ex. ambiental,
urbanística), decisão (política, administrativa e orçamentária) e de gestão de
riscos em uma escala e grau complexidade jamais enfrentados pela humanidade e,
consequentemente pelo Direito. É exatamente pelo traço inusitado e incerto que
tem a mudança climática, que as reflexões acerca de direitos e institutos
fortemente impactados por ela devem começar agora.
Considerações finais
No Brasil, a
expressão “meio ambiente ecologicamente equilibrado” é representativa tanto de direito, quanto de dever, em decorrência da importância do bem tutelado. Essa
interpretação decorre da leitura da Constituição Federal e das orientações
direcionadas ao poder público e à coletividade (proprietário), com vistas à preservar as condições de uma vida digna para a presente e
futuras gerações. A orientação de solidariedade intergeracional impressa no
dever constitucional ganha uma relevância jamais imaginada diante de um
provável cenário de escassez e perdas ecossistêmicas desencadeadas pela mudança
climática.
Nessa linha de
raciocínio, doutrina e tribunais desempenham papéis fundamentais na interpretação/aplicação
da Constituição e da legislação, o que muitas vezes implica imputação de
responsabilidades e deveres públicos e privados. Considerando que os direitos
correlatos ao ambiente são essenciais
para ordem pública e individual, as decisões falam por si e estabelecem uma
tendência de aplicação mais rigorosa da legislação ambiental no Brasil,
sobretudo em relação à propriedade. O limite entre o exercício de um ou outro
direito é objeto de boa parte dos conflitos em matéria ambiental na atualidade.
A constitucionalização dos direitos e deveres ambientais forneceu um quadro que
tem ampliado o sentido da função ambiental da propriedade, enfatizando o bem
público associado à proteção do meio ambiente, e elevando o interesse público
sobre o privado em casos de intersecção do ambiente com a propriedade privada.
O debate relevante nesses casos é exatamente o fundamento das decisões e seus
critérios, ou a falta deles.
Ademais, a
evolução interpretativa é uma das características do Direito, processo
interativo que funciona pela tensão entre determinismo e adaptabilidade. Embora
sua sistematicidade e ordenação sejam desejáveis, nenhum sistema legal é
completo e imutável. Nesse sentido, regras e princípios devem ser constantemente
testados e expostos à crítica e controle mediante debate público, desafios e necessidade sociais.
A mudança
climática é um dos maiores desafios do nosso tempo. Trata-se de fato social
altamente relevante para o Direito, pois impacta vidas
humanas, bens particulares, serviços ambientais, diversos ramos do Direito e
direitos fundamentais. No campo do Direito Civil, por exemplo, o direito de
propriedade possui relação direta com o aumento ou a redução da
vulnerabilidade. Se por um lado o uso impróprio da propriedade pode ser o
desencadeador de vulnerabilidades físicas e sociais; por outro, a crescente
variabilidade climática e o aumento de eventos extremos pode expô-la a
vulnerabilidades até então desconhecidas. É importante lembrar que a perda da
terra pode representar, também, a perda de meios de subsistência e habitação;
perda da identidade espiritual de uma cultura ou, ainda, causar o deslocamento
de comunidades. Assim, a maneira com um sistema jurídico trata as questões
envolvendo a propriedade, redundará em maior ou menor vulnerabilidade desse
Direito, particularmente em tempos de mudança climática.
Essa não é uma
tarefa simples ou de soluções prontas. Ao contrário, o processo de adaptação da
propriedade às mudanças climáticas tende a ser longo e controvertido. A
complexidade sobressalente à abordagem da conhecida tensão entre os direitos fundamentais — meio ambiente ecologicamente equilibrado e
propriedade — não é novidade, mas ganha contornos imaginados diante do fenômeno
climático. Nesse sentido, se por um lado adaptar-se é necessário, por outro,
uma interpretação sistêmica, razoável e condizente com a Constituição,
fundamenta-se em critérios capazes de seguir tutelando
deveres fundamentais de solidariedade, a partir de sua interpretação
abrangente. O interesse privado é a outra face da moeda do interesse público.
Ademais, já é tempo de compreender que ambiente e propriedade não estão em
lados opostos. Essa visão é muitas vezes uma forma de induzir comportamentos de
menor proteção do que se deseja em relação ao ambiente.
Nesse sentido, a necessidade de adaptação jurídica, política e econômica à mudança
climática deve priorizar ações e decisões que harmonizem a necessária
proteção ambiental com institutos também altamente relevantes para um Estado
Democrático de Direito, como a propriedade, segurança patrimonial, jurídica,
compensação, entre outros.
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