Doutoranda em Direito Tributário pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP).
E-mail: pacmara9@yahoo.com.br
Doutora e Mestre em Direito do Estado, com concentração em Direito Tributário pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP). Assistente de Coordenação no Curso de Especialização em Direito Tributário da PUC/SP. Professora nos cursos de Especialização, Mestrado e Doutorado da PUC/SP. Professora do Instituto Brasileiro de Estudos Tributários (IBET). Advogada.
E-mail: fabiana@barroscarvalho.com.br
RESUMO: O Imposto
sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), de competência dos Estados
e do Distrito Federal, revela baixa densidade normativa dispondo
acerca das previsões contidas no art. 155, da Constituição Federal.
Diferentemente de outros impostos contidos na CF, o IPVA não possui lei
complementar que atenda ao disposto no art. 146 da CF, o que dificulta
sobremaneira a pragmática do imposto, sempre envolta em alguns conflitos entre
os entes federativos. A questão mais emblemática acerca do IPVA, e que vem
sendo reiteradamente sustentada pelo STF, refere-se ao alcance da expressão
“veículos automotores”. Sustentando-se em uma retórica “interpretação
histórica”, o STF vem dando azo a uma diminuição da largueza que o texto
normativo constitucional permitiria, o que parece contrariar a Ciência do
Direito e, em especial, as valiosas contribuições que o estudo da linguagem tem
permitido ao Direito, notadamente ao se partir do conceito de que direito é
linguagem, nos moldes do Constructivismo Lógico-Semântico. Ainda mais, a
tendência apontada na petição inicial da ADI nº 5654, parece colmatar-se com
mais um amesquinhamento do imposto, por conta de se olvidar as múltiplas
categorias tipológicas que podem ser estabelecidas para os diversos fenômenos
e, dentre eles, para o fenômenos jurídico. Assim, o presente trabalho conjuga a
análise da jurisprudência e da doutrina relativas a essas temáticas,
estabelecendo o foco de uma interpretação a partir do texto constitucional e
que prestigie o fenômeno da realidade como construtor das normas jurídicas. Sob
tal ponto de vista, pretende-se lançar um novo olhar sob a forma de interpretar
a Constituição Federal e que não desperdice tal documento documento normativo
sob o pálio de uma hermenêutica que atenda à intenção do legislador ou mesmo à
vontade da lei.
PALAVRAS-CHAVE: IPVA; Constructivismo Lógico-Semântico; Hermenêutica; Veículos automotores; Tipos de veículos automotores.
ABSTRACT: The Tax on the Ownership of Motor Vehicles
(IPVA), which falls within the competence of the States and the Federal
District, reveals a low level of normative content regarding the forecasts
contained in art. 155, of the Federal Constitution. Unlike other taxes
contained in the FC, the IPVA does not have a complementary law that complies
with the provisions of art. 146 of the Federal Constitution, which greatly
complicates the pragmatics of the tax, always involved in some conflicts
between federal entities. The most emblematic issue of the IPVA, which has been
repeatedly supported by the STF, refers to the scope of the expression
"motor vehicles". Sustaining itself in a rhetoric "historical
interpretation", the STF has been giving rise to a reduction of the
largess that the normative text constitutional would allow, what seems to
contradict Law Science and, in particular, the valuable contributions that the
study of the language has Allowed to the Right, especially when starting from
the concept of that right is language, in the molds of the Logical-Semantic
Constructivism. Moreover, the tendency pointed out in ADI's initial petition
5654 seems to be dealt with a further amalgamation of the tax, since the
multiple typological categories that can be established for the various
phenomena and among them phenomena legal. Thus, the present work combines the
analysis of jurisprudence and doctrine related to these themes, establishing
the focus of an interpretation from the constitutional text and that prestige
the phenomenon of reality as a constructor of legal norms. From this point of
view, it is intended to launch a new look in the form of interpreting the Federal
Constitution and not to waste such document normative document under the canopy
of a hermeneutic that meets the intention of the legislator or even the will of
the law.
KEYWORDS: IPVA; Logical-Semantic Constructivism; Hermeneutic; Motor Vehicles; Types
of motor vehicles.
Ao se observar o Sistema Tributário Nacional brasileiro, em seu traçado aparentemente bem definido na Constituição Federal de 1988, relativamente ao Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), percebe-se a singeleza com que esse tributo foi tratado no texto maior, o que revelaria uma aparente facilidade em se estruturar as nomas relativas à sua incidência.
Contudo, diferentemente da aparente “singeleza” do texto constitucional, percebe-se que, por ser linguagem, o Direito possui uma dinâmica toda peculiar, revelando uma atividade que traz como limite material o próprio texto mas cuja revelação de sentido pode alcançar patamares que vão bem além da chamada “intenção” do autor ou mesmo da chamada “vontade da lei”, e trazendo a pragmática da interação entre textos e intérpretes, sem se descurar, jamais, do contexto no qual todos se inserem infalivelmente.
Nesse ponto, o Direito, enquanto texto, dita a forma como deseja ser interpretado, o que reduz consideravelmente a complexidade ao se lidar com o dado jurídico. Diferentemente de outros textos, como a poesia e a própria arte, o texto normativo aponta, desde já, as cores e a intensidade das luzes pelas quais quer se mirar, buscando não uma ditadura do texto mas, antes de tudo, a consagração do valor segurança, como um dos pilares de qualquer sociedade que se pretenda erigir como Estado de Direito.
É nesse enfoque que se buscará lançar luzes em um dos impostos menos discutidos na seara jurídica brasileira: quer sob o aspecto legislativo, quer doutrinário ou mesmo jurisprudencial, o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automores (IPVA), de competência dos Estados e do Distrito Federal, parece repousar em águas tranquilas, ante a falta de manifestações que lhe compreendam o conteúdo de forma mais minudente.
Contudo, tal tranquilidade revela uma série de questões mal definidas e outras que ainda estão pendentes de definição. Nesse ponto, o presente artigo visa, justamente, a analisar uma questão de cada uma dessas duas categorias. Assim, em um primeiro momento, como questão “mal definida”, tem-se a própria abrangência da expressão “veículos automores”, que mais parece se sustentar em argumentos de ordem histórica do que, propriamente, em hermenêutica jurídica.
Isso porque, antes de tudo, a interpretação jurídica não pode se desconectar do texto normativo, sob pena da jurisprudência ultrapassar os limites do texto legislado, o que caracteriza, no mínimo, um desvio de função por parte do Poder Judicário. Nesse mote, investigar-se-á se são apresentados, pelo Supremo Tribunal Federal, argumentos consistentes para que uma hermenêutica desconectada do documento normativo venha a se sustentar.
A seguir, como questão “ainda pendente de definição”, investigar-se-á a possibilidade dos Estados e do Distrito Federal empregarem critérios distintos para a configuração do critério quantitativo do IPVA, notadamente ao partirem do pressuposto de que existem “tipos” distintos de veículos, dentro de uma mesma categoria, e que poderiam dar azo a alíquotas diferenciadas do imposto.
Nesse ponto, trata-se de questão que foi utilizada para a instauração da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5654, proposta pela Procuradoria-Geral da República e que se assenta em uma interpretação restritiva do signo “tipo” de veículos automores. Assim, serão confrontados os argumentos apresentados pela PGR para sustentar a inconstitucionalidade de lei estadual, frente às modernas categorias da Ciência do Direito, notadamente a partir do Constructivismo Lógico-Semântico.
Dessa forma, é com base nesse misto de forças que se desenrolará a temática, a qual terá por vetores uma interpretação que se faz do Texto Constitucional para os demais documentos normativos vigentes e, nesse percurso, não olvida o caráter sobranceiro da competência tributária conferida aos Estados e ao Distrito Federal. Para tanto, a utilização das categorias da hermenêutica jurídica, aliadas à Teoria Geral do Direito e à admissão do direito como linguagem, revelam-se como instrumentos promissores para tal análise.
A presente abordagem se inicia a partir da definição da adoção de uma concepção normativa do direito, a partir da qual este é constituído pelo conjunto de normas válidas em um determinado país (BORGES, 2007; CARVALHO, 2015; ROBLES, 2011; TOMÉ, 2016; PACOBAHYBA, 2016) [1] [2]. A opção por tal concepção traz em si a possibilidade de construção interpretativa a partir do texto posto, chegando aos patamares superiores de construção do sistema, no qual se encontram as normas jurídicas em relação de coordenação e de subordinação[3]. Dessa forma, o processo interpretativo se revela como construção incansável do jurista, realimentado constantemente pela introdução de novos textos pela via da pragmática.
Assim, firmada essa premissa, o emprego dos métodos e das técnicas a ela inerentes serão direcionados à descrição e explicação da realidade normativa afeta ao Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA). De pronto, algumas dificuldades são notadas a partir dos primeiros passos para a identificação desse importante tributo[4] de competência estadual. Uma das características mais evidentes do IPVA, na Constituição Federal de 1988 (CF/88), é que se dispõe de pouco “texto”[5] constitucional para se iniciar a construção, seja a nível de interpretação decisional, ou mesmo relativa à interpretação doutrinária, o que, ao revés, poderia ser considerado uma facilidade. É interessante observar que na redação original da CF/88[6] o conteúdo prescritivo já se revelava enxuto, como que a apontar uma provável “singeleza” do imposto a ser instituído pelos Estados e pelo Distrito Federal.
Tal característica, relativamente à “singeleza”, que em si não representa uma dificuldade, também não se reveste de caráter absoluto: isso porque, lidar com o dado da linguagem culmina na percepção da multiplicidade de conteúdos distintos que podem ser hauridos de um único signo, o que revela a necessidade de diplomas infraconstitucionais que desvencilhem mais características conotativas da competência plasmada na Constituição.
Assim, a dificuldade começa a se mostrar mais relevante na medida em que se verifica um vácuo normativo, pela ausência de lei complementar relativa à matéria, a qual pudesse atender às expectativas de reduzir os conflitos de competência em sede deste tributo, notadamente ao se verificar a atividade legiferante dos 26 Estados e do DF, ao editarem as leis ordinárias, no exercício da competência.
Com isso, a partir da regra-matriz de incidência[7] do IPVA, a qual é edificadas pelos comandos normativos estaduais, verificou-se a existência de alguns conflitos na pragmática jurídica[8]. Isso porque, reitere-se o argumento da pseudo-singeleza, apesar de se poder construir regras-matrizes que venham a ser textualmente idênticas, o conteúdo de cada um dos signos pode ser semanticamente diferente, gerando aplicações no “mundo real” particularmente dissonantes.
E um dos primeiros problemas enfrentados na construção do subsistema relativo ao IPVA revela-se no próprio desenho de sua materialidade. Tal ocorre porque se esbarra em duas expressões que não sofreram qualquer limitação por parte do texto constitucional, tendo em conta que a competência foi simplesmente para instituir “imposto sobre a propriedade de veículo automotor”. Contudo, o que se deve entender por “propriedade”[9] e, ainda mais, por “veículo automotor”?
Para tal pergunta, o sistema jurídico tributário apresenta uma resposta que vai além do caráter disciplinar pelo qual normalmente se enxerga o direito. Isso porque, nesse ponto, o Direito Tributário, ao se utilizar de institutos, conceitos e formas de direito privado, deve respeitar-lhes a definição, o conteúdo e o alcance, em um movimento hermenêutico que preserve, notadamente, as definições e limitações das competências tributárias (art. 110, CTN). E daí o motivo por se repetir em um trabalho doutrinário algo que parece não reverberar mais nas mais altas cortes do Brasil.
Isso porque, em diversas oportunidades (RE nº 134.509/AM, RE nº 255.111/SP, RE nº 397.550/PR, RE nº 128.734/AM, RE nº 128.735/AM, AI nº 488.988/SP, AI nº 526.452/SP, AI nº 527.054/SP, AI nº 500.049/SP, RE nº 379.572/RJ, AI nº 699.802[10] e, mais recentemente, pendente de julgamento, a ADI nº 5654, contra a lei do IPVA do Estado do Ceará) (MORAES; OLIVEIRA, 2014, p. 76-79), o STF, ao ser instado a se manifestar acerca da incidência do IPVA, tem revelado a “pacificação” do tema em torno da acepção de que na expressão “veículos automotores” estão compreendidos apenas os veículos terrestres.
Contudo, como se defenderá, a fundamentação para tal restrição não reside no respeito à integridade textual da CF/88, baseando-se em argumentos de cunho histórico, sem suporte documental apropriado e, ainda mais, desconsiderando que uma suposta “interpretação histórica”, não é interpretação propriamente dita[11] e que, mais acertadamente faria o STF ao invocar o método interpretativo histórico-evolutivo, que permitiria realizar a interpretação decisional a partir da inteireza dos signos constantes dos documentos legislados. Daí a insistência em se discutir, ainda mais uma vez, esse aspecto da materialidade do IPVA.
Antes mesmo de abordar os julgados relativos ao IPVA, vale a transcrição de excerto do voto no Ministro Celso de Mello[12], no julgamento do Recurso Extraordinário nº 574.706, relativo à inclusão do ICMS na base de cálculo das contribuições para o PIS/PASEP e Cofins, e que merece ressonância sempre que vêm à tona matérias tributárias, em virtude do vigor ainda manifestado pelo CTN e que deve ser suavizado frente ao texto constitucional. Nesse ponto, como a questão aqui se inicial pelo âmbito competencial tributário conferido aos Estados e ao DF, o Supremo Tribunal Federal tem se manifestado no sentido de que deve ser preservado o que denominou de “império do Direito Privado”, conforme se depreende do excerto do voto do Ministro Celso de Mello:
Veja-se, pois, que, para efeito de definição e identificação do conteúdo e alcance de institutos, conceitos e formas de direito privado, o Código Tributário Nacional, em seu art. 110, “faz prevalecer o império do Direito Privado – Civil ou Comercial […]” (ALIOMAR BALEEIRO, “Direito Tributário Brasileiro”, p. 687, item n. 2, atualizada pela Professora MISABEL ABREU MACHADO DERZI, 11ª ed., 1999, Forense – grifei), razão pela qual esta Suprema Corte, para fins jurídico-tributários, não pode recusar a definição que aos institutos é dada pelo direito privado, sem que isso envolva interpretação da Constituição conforme as leis, sob pena de prestigiar-se, no tema, a interpretação econômica do direito tributário, em detrimento do postulado da tipicidade, que representa, no contexto de nosso sistema normativo, projeção natural e necessária do princípio constitucional da reserva de lei em sentido formal, consoante adverte autorizado magistério doutrinário (GILBERTO DE ULHÔA CANTO, “in” Caderno de Pesquisas Tributárias nº 13/493, 1989, Resenha Tributária; GABRIEL LACERDA TROIANELLI, “O ISS sobre a Locação de Bens Móveis”, “in” Revista Dialética de Direito Tributário, vol. 28/7-11, 8-9). (destacado no original)
Ora, voltando-se às perguntas propostas acima, particularmente à segunda delas (Contudo, o que se deve entender por “propriedade”[13] e, ainda mais, por “veículo automotor”?), tal não parece ter sido o entendimento adotado pela Egrégia Corte nos diversos julgamentos acima referenciados, relativos ao IPVA. Isso porque, antes mesmo de respeitar os signos contidos no texto constitucional, o STF se cingiu a um conteúdo meramente histórico, desconectando-se do universo mínimo que há de ser respeitado pelo intérprete decisional, e que se relaciona ao próprio texto.
Nesse sentido, é interessante observar que o Ministro Sepúlveda Pertence, em seu voto no RE nº 379.572/RJ, chega a afirmar que continua “convencido de que a interpretação literal, no caso, desconhece o sistema da Constituição. O IPVA é claramente um substitutivo da velha taxa rodoviária única. As embarcações marítimas estão sujeitas a outra disciplina, que é a federal”.
Assim, ao afirmar que a “interpretação literal desconhece o sistema da Constituição”, está-se construindo argumentos para que a decisão, ao final, seja contrária ao estabelecido no texto, isto é, deixa patente que foi desmerecido o suporte material que estruturava a ordem estabelecida, o que poderia desbordar não para uma decisão, mas uma mera escolha (e não decisão) do julgador (STRECK, 2013). No mesmo processo, o Ministro Cezar Peluzo atenta para o “risco de interpretação meramente literal do dispositivo”, o que parece dar azo para a desconsideração textual.
Assim, a construção do sistema, como defende Carvalho (2015), começa sempre a partir do texto, não se podendo alcançar os níveis superiores sem que se respeite o nível mais elementar, que é a literalidade. Longe de se identificar a literalidade com o conteúdo de verdadeiro “método”, entende-se que se trata da porta de acesso, da via pela qual se inicia o processo hermenêutico.
Curiosamente, a própria doutrina, apesar de defender a interpretação sedimentada no STF, no sentido de retirar da incidência do IPVA a propriedade das aeronaves e dos veículos marítimos, afirma que, “do ponto de vista gramatical, não resta dúvida de que as categorias dos aviões e das embarcações aquáticas são abrangidas pelo conceito manifestado pela expressão ‘veículos automores’”. A seguir, embasa sua rejeição à incidência por conta do que denomina de uma interpretação “histórica” e “sistemática”, contudo, sem justificar como se sustenta o atropelamento ao texto que o autor reconhece (FERRAZ, 2005, p. 109).
Outro destaque que merece ser realizado é que, diferentemente do que se possa entender como “intenção do legislador”, para a qual os aspectos históricos e documentais são determinantes[14], apesar de normalmente evasivos e difíceis de serem identificados após certo lapso temporal[15], a interpretação constitucional é mais consentânea com a chamada “vontade da lei”, plasmada a partir de mecanismos que integrem e formulem o que se tem por sistema jurídico.
Nesse ponto, e voltando-se ao art. 110 do CTN, não há como se defender a manutenção da integridade do texto constitucional recorrendo-se apenas ao Código de Trânsito Brasileiro (CTB, Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997), para fins de intelecção da expressão “veículos automotores”. Isso porque, ao se tratar da definição do conceito de “veículo automotor”, contida no critério material do imposto, parece não restar outro caminho se não o de partir para o CTB, olvidando-se que a amplitude conferida pela Constituição pode residir em diplomas outros.
Isso porque, logo
em seu artigo 1º, o CTB delimita a que espécie de trânsito se refere e, por
decorrência lógica, os tipos de veículos utilizados no trânsito terrestre: “O trânsito de qualquer natureza nas vias terrestres do território nacional,
abertas à circulação, rege-se por este Código” (art. 1º, CTB). Daí empregar ao
longo do seu texto, em 54 oportunidades distintas, a expressão “veículo
automotor”. Assim, tendo em vista a peculiaridade da via a ser utilizada nesse
tipo específico de trânsito, já ressaltada em suas disposições preliminares,
seria despropositado o legislador ficar repetindo, à exaustão, tratar-se de
veículo automotor terrestre. Nesse ponto, limitou-se sempre a empregar a
expressão conjugada “veículo automotor”.
Entretanto, ao se partir do texto constitucional,
perscrutando acerca da competência tributária, importa perquirir o âmbito da
materialidade do imposto a ser criado não a partir de diplomas
infraconstitucionais, mas considerando o campo objetal íntegro. É interessante
observar que no julgamento do mesmo RE nº 379.572/RJ, o Ministro Joaquim Barbosa percebeu a
redução que ora se estava a trilhar no julgamento, deixando esclarecido que “a
expressão ‘veículos automotores’ é ampla o suficiente para abranger
embarcações, ou seja, veículos de transporte aquático”.
Na mesma linha, o Ministro Marco Aurélio,
no RE nº 134.509/AM, assentado na doutrina de Yoshiaki Ichiara, Cretella Júnior
e Pinto Ferreira, afirma que “não se pode introduzir no dispositivo
contitucional limitação que nele não se contém. A incidência abrange a
propriedade de todo e qualquer veículo, ou seja, que tenha propulsão própria e
que sirva ao transporte de pessoas e coisas”.
Nessa esteira, defende-se que o sentido há
de ser vetorado não do CTB para a CF, limitando o conteúdo, mas da CF para o
restante do sistema. Com isso, ao se observar o restante do sistema jurídico,
percebe-se que outros veículos automotores possuem disciplinas específicas no
ordenamento. Defende-se, aqui, que se o legislador de 1988 “quis” instituir a
competência do IPVA nos mesmos moldes da taxa rodoviária única, deveria tê-lo
feito atribuindo competência para os Estados e o Distrito Federal instituírem
impostos sobre a propriedade de veículos automotores terrestres, e não sem inserir este último signo adjetivante que, ao
fazê-lo, reduz ainda mais o âmbito competencial estadual. Além deste argumento,
Leopoldi e Miguel (2003, p. 29) acrescentam, ainda, que caso não intentasse
abarcar os navios e as aeronaves, o legislador deveria tê-lo feito
expressamente, o que, no processo de positivação constitucional, não ocorreu.
Nesse caso, poder-se-ia afirmar que ao
tratar de veículos automotores, a CF estabeleceu um gênero, do qual seriam
espécies os veículos automotores terrestres, aéreos e marítimos. Tal
idealização, que será utilizada no capítulo seguinte, ao tratar dos tipos de
veículos, colmata-se à perfeição às linhas classificatórias amplamente
utilizadas pela Ciência, e, ainda mais, pela Ciência do Direito.
É válido ressaltar que, ao final de todos
os julgamentos, a despeito das manifestações estruturadas em sentido contrário,
a Corte Constitucional fundamentou-se em argumento absolutamente diverso a
este, criando limitação que não está prevista no texto de 1988. Assim, ao
defender uma definição “técnica” da expressão “veículos automotores” defendeu
que a mesma abrangeria “exclusivamente os veículos de transporte viário ou terrestre”,
sob um cariz eminentemente histórico, tal qual se admitiria caso o texto
constitucional não se mantivesse aceso pelos constantes influxos normativos, a
partir da doutrina.
Nos termos deste percurso gerativo de
sentido, que se faz a partir da matriz constitucional, a competência relativa
ao IPVA deve gravar a propriedade de veículos automotores terrestres, aéreos e
marítimos, os quais refletem as possibilidades conhecidas na atualidade para o
transporte humano, qual seja: trânsito terrestre, trânsito aéreo e trânsito
marítimo.
Aqui, reluz uma consideração que se revela
importante e que não apequenece os textos jurídicos, a partir de uma
confrontação emimentemente histórica, desprezando-se o cunho evolutivo. Isso
porque é papel da doutrina revelar-se como saber tecnológico, valendo-se de
técnicas jurídico-interpretativas que se situem na arte do direito (BORGES,
2007, p. 154), em um movimento incessante de construção e desconstrução
doutrinária e, por consequência, revelando novos contéudos jurisprudenciais.
Ainda com Souto Maior Borges (2007, p.
152):
O ato que põe norma no sistema (p. ex., lei, …) é ato
humano e pois temporalmente datado. É então influenciado, na ordem temporal,
pelo momento histórico em que foi editado. E incorpora assim ao seu texto e
contexto concepções doutrinárias vigorantes nessa época. Mas, do ato
instituinte de normas, decorre a criação contínua do ordenamento jurídico por
ele próprio (autopoiese).
Isto posto, apesar de ser defensável nos primeiros
julgados do STF a não incidência do IPVA sobre as aeronaves e as embarcações, dado
o panorama “tecnológico” que assentava a doutrina da época, não se pode negar o
aprimoramento intelectual da Ciência do Direito nos últimos anos, especialmente
a partir dos influxos da Teoria da Linguagem, notadamente a partir da Escola do
Constructivismo Lógico-Semântico, e que parecem apontar para a necessidade
urgente de revisão da jurisprudência pacificada.
Uma outra questão merece destaque pelo fato de ter
sido utilizada como fundamento pelo Supremo Tribunal Federal para uma
construção restritiva da competência tributária afeta ao IPVA: tendo em conta
que compete à União legislar sobre navegação marítima ou aérea ou para dispor
sobre tráfego aéreo ou marítimo, espaço aéreo ou mar territorial, justifica-se
que a cobrança do imposto restaria impossibilitada, dada a incompetência
estadual para dispor sobre tais matérias[16].
Ora, tal argumento não resiste, sequer, à observância
do mesmo modelo tributário já observado no IPVA: legislar sobre trânsito e
transporte é de competência privativa da União (art. 22, inc. XI) e, ainda
assim, não inviabiliza a incidência do imposto sobre a propriedade de veículos
automotores terrestres. Nesse sentido, por que tal obstáculo se imporia aos
veículos automotores aéreos e marítimos?
Um outro exemplo de tributo de competência estadual e
que lida com uma materialidade cuja competência legislativa é conferida à União
encontra-se no comércio exterior (art. 22, inc. VIII, CF), tendo em vista a
possibilidade de cobrança do chamado ICMS Importação na última fase do que se
denomina “despacho aduaneiro”: conforme previsão inserida no art. 155, § 2º,
inciso IX, alínea “a”, o ICMS incide “grosso modo” nas operações de entrada de
bens ou mercadorias importados do exterior do País. Contudo, tal operação de
entrada de bens ou mercadorias se dá em um contexto mais amplo, denominado
“Comércio Exterior”, cuja competência legislativa para dispor sobre a matéria é
conferida com privatividade à União.
Ademais, procede o mesmo com relação ao ICMS incidente
sobre as prestações de serviço de comunicação, quando a competência para
legislar em matéria de telecomunicações também é privativa da União (art. 22,
inc. IV, CF). Dessa forma, como estes casos, tantos outros poderiam ser
averiguados no sistema normativo e fariam ruir argumentos desse jaez
exclusivamente para o IPVA.
Por fim, o argumento que parece ser o mais expressivo
contra a interpretação que se ora se desenvolve relaciona-se à disposição do
art. 158 da Constituição Federal, inserido na seção que dispõe acerca da
repartição das receitas tributárias. Isso porque, o STF condicionou a
materialidade do IPVA não nos caracteres dispostos no art. 155 da CF, mas a
partir da forma de repartição do produto da arrecadação do imposto, o que se
revela um retrocesso em sede de Ciência do Direito.
Tem-se por assente que, apesar da visão disciplinar
não revelar a complexidade do dado normativo, a divisão das matérias nos
chamados “ramos” do direito, visa a ordenar os conteúdos linguísticos
apropriados à construção de cada um dos subsistemas, sem judicar-lhes
caracteres de autonomia[17] [18]. Ainda mais quando se fala
em direito tributário, este se revela como uma especificação do direito no qual
a tecnicidade inerente à linguagem jurídica se revela ainda mais pungente.
Dessa forma, recorrendo a uma definição do conteúdo
relativo ao direito tributário positivo, ter-se-ia que o mesmo seria “o ramo
didaticamente autônomo do direito, integrado pelo conjunto das proposições
jurídico-normativas que correspondam, direta ou indiretamente, à instituição, arrecadação e fiscalização
de tributos” (CARVALHO, 2015, p. 44). Em assim sendo, as questões relativas à
repartição do produto da arrecadação dos impostos situar-se-ia, de maneira mais
adequada, em outro ramo do direito, qual seja o do direito financeiro.
Daí já se chega ao primeiro deslumbre: a construção da
norma jurídica em sentido estrito, relativa à incidência tributária, isto é, da
regra-matriz de incidência tributária, mantém-se regada pelos conteúdos
normativos derivados do texto constitucional (CARRAZZA, 2015) e que perfaçam o
conteúdo mínimo necessário a que um tributo possa se dizer instituído. Nesse
ponto, enquanto unidade mínima e irredutível de manifestação do deôntico, a
regra-matriz do IPVA não pode se encontrar limitada por conteúdos que são
apanhados em um momento posterior à incidência, após as atividades de arrecadação e de fiscalização dos tributos.
Nesse ponto, parece que é por demais desprestigiar a
competência dos Estados e do Distrito Federal restringir o seu poder de
tributar, atendidas todas as limitações constitucionais a ele inerentes e que
plasmam um verdadeiro “estatuto constitucional de defesa dos contribuintes”, ao
se condicionar a materialidade dos tributos a requisitos que diminuam a sua
abrangência, por conta do emprego de expressões que não se revelem adequadas a
descrever o controle dos veículos aéreos ou marítimos.
Assim, a redação do art. 158, inciso III, da CF, que
seria a instauradora da celeuma e motivadora da constrição material do IPVA, assim
enuncia: “Pertencem aos Municípios: […] III - cinqüenta
por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de
veículos automotores licenciados em seus territórios”. Com o fito de não se
amesquinhar o conteúdo da materialidade disposta no art. 155, inciso III,
poder-se-ia apontar que uma interpretação coerente com o sistema seria no
sentido de que apenas o IPVA incidente sobre veículos automotores terrestres,
que são os únicos que se sujeitam a licenciamento, seria objeto de repartição.
Tal é defensável na medida em que se observa que não
foram muitos os impostos sujeitos à repartição, conforme previsto nos arts. 157
e 158 do texto constitucional: tal se dá, atualmente, apenas no tocante ao IR,
ao IPI, ao ITR, ao ICMS e ao IPVA. O próprio ITCMD, também de competência
estadual, não é objeto de repartição com os municípios. Daí, não se entende que
isso seja uma regra absoluta e que permita diminuir a construção do critério
material do IPVA para ser preservada.
Em sentido oposto, poder-se-ia defender que o
legislador constitucional, dada a heterogeneidade de seus membros, ao tratar de
veículos licenciados, utilizou-se
deste signo em seu sentido vulgar, revelando uma impropriedade, atecnia ou
deficiência a ser solucionada pelo jurista. Isso porque, por se tratar de
linguagem técnica, que se assenta no discurso natural, mas aproveitando
“quantidade considerável de palavras e expressões de cunho determinado,
pertinentes ao domínio das comunicações científicas” (CARVALHO, 2015, p. 35),
às vezes se percebe o seu emprego equivocado.
Nessa medida, ainda que estritamente as legislações
relativas aos transportes aéreos e marítimos não disponham necessariamente de
licenciamentos, mas sim, de certificações, ter-se-ia a possibilidade de
empregar-se o termo correlato em tais legislações. Dessa forma, a exemplo do
“Certificado de Matrícula” e do “Certificado de Aeronavegabilidade”[19], sendo este
com prazo de vigência específico, os mesmos poderiam adaptar-se ao conteúdo que
quis o legislador empregar ao dispor acerca do “licenciamento”.
Em tais certificados, inclusive, é possível se
identificar o proprietário do veículo e o Estado da federação em que o mesmo
têm domicílio, o que revela a possibilidade de identificação perfeita e
imediata do ente que teria a possibilidade de exercer a competência tributária[20]. Diferentemente
do que se tem apontado, o fato de tal cadastro se dar em uma repartição federal
não obstaculiza a identificação do Estado da federação em que está domiciliado
o proprietário.
Por fim, uma questão que desborda da questão normativa
propriamente dita mas que pode interessar ao Direito sob outro prisma: aqui,
volta-se à questão de que o direito visa a regular condutas intersubjetivas,
canalizando os valores que a sociedade entende relevantes. Ora, em uma
Constituição que se vivifica pela interpretação e pelos influxos de novas
evoluções e novas visões que a sociedade vai desenvolvendo, não se admite que o
IPVA venha a incidir apenas sobre a
propriedade de veículos automotores terrestres[21], os quais se
revelam como motor absolutamente indispensável da economia nacional.
Em outro sentido, até pelo caráter da suntuosidade e
pela expressão da capacidade contributiva dos proprietários de veículos
automotores aéreos e marítimos, não há como desconsiderá-los na incidência do
IPVA, e certamente tal asserção se afirma como os valores pretendidos pela
sociedade brasileira[22], que ainda
sofre com uma carga tributária que impacta mais gravemente os mais pobres, em
detrimento daqueles que mais revelam riqueza.
Vale ressaltar que, a despeito do abrangência que se defende ínsita ao texto constitucional, e em virtude das sucessivas decisões em sentido contrário tomadas pelo STF, encontra-se em fase de apreciação pelo Congresso Nacional a Proposta de Emenda a Constituição nº 283, de 2013[23] (apensada à PEC nº 140, de 2012), que identificaria de forma expressa as espécies de veículos e incluiria a posse no âmbito competencial dos Estados e do DF, ao fixar nova redação ao inciso III, do art. 155, da CF: “propriedade ou posse de veículos automotores terrestres, aquáticos e aéreos”.
Destaque-se, por fim, que no que tange à proposição em análise na casa legislativa, existe a previsão de regra imunitória aos “veículos aquáticos e aéreos de uso comercial, destinados à pesca e ao transporte de passageiros e de cargas”. Tal PEC, que já foi jocosamente denominada de “PEC dos jatinhos”, parece lançar luzes a uma questão que, de há muito, já poderia estar sedimentada no panorama normativo nacional.
A partir deste capítulo, passar-se-á a dispor de um aspecto estrutural relativo ao IPVA que, diferentemente do apontado acima, ainda não reverberou nas cortes superiores e cuja ressonância na doutrina ainda não parece evidente. Nesse ponto, vislumbra-se a oportunidade de, mais uma vez, aprofundar-se a hermenêutica sob o viés da construção da Ciência do Direito, dada a importância da doutrina para a própria estruturação da jurisprudência.
Ora, tomada a doutrina como uma rede que conecta diversos doutrinadores, será esta a responsável por legitimar as diversas leituras feitas pelos julgadores, estruturando a jurisprudência (CARNEIRO, 2015, p. 149-150), que se vivifica no núcleo inquebrantável dos textos escritos, quer de direito positivo, quer de Ciência do Direito[24]. Enaltece-se, por fim, o papel doutrinário como um sistema de referência, a partir de uma visão estruturalista (BORGES, 2007, p. 150).
Daí a importância
de contribuir para o aprofundamento das meditações interpretativas decisionais,
a partir do influxo de novas ideias por parte da doutrina, sempre a partir do direito posto. Nesse ponto,
a redação do art. 155, §6º, inciso II, da CF, assim enuncia: “Art. 155, § 6º O imposto previsto no inciso III [IPVA]: […] II -
poderá ter alíquotas diferenciadas em função
do tipo e utilização”. Tal redação, vale pontuar, foi inserida na CF a
partir da Emenda Constitucional nº 42, de 2003. Interessa, a partir de agora,
fixar-se no signo “tipo”.
Aqui, então, o
recurso ao conteúdo dicionarial será esgotado a partir de três consultas ao
signo: na primeira, realizada no Michaelis (2009, p. 1846), pode-se dizer do tipo:
2 coisa ou indivíduo que possui caracteres distintivos de uma
classe, um grupo etc.; símbolo […] 3 espécie,
gênero […] 9 COM conjunto das características que indicam as qualidades de um
produto <leite t. A> 12 LING
na relação tipo/ocorrência, cada vocábulo configurando um elemento da
língua, por oposição às ocorrências que o caracterizam como elemento da fala 13 SEMIO
signo que representa uma categoria ou um conjunto de casos ou indicações,
por oposição às ocorrências particulares mediante as quais uma categoria se
manifesta.
A seguir, efetuada em um dicionário etimológico-prosódico (BUENO, 1968, p. 3979), tem-se por tipo “figura, fôrma, modêlo, exemplo, classe, símbolo”. Por fim, em sentido filosófico, tipo pode ser empregado “no sentido de modelo, forma, esquema ou conjunto interligado de características que pode ser repetido por um número indefinido de exemplares” (ABBAGNANO, 2000).
Com isso, ao se
apontar para “tipo de veículos”, está-se a pretender identificar classes,
modelos, conjuntos, grupos. E em se tratando dessa atividade, de formulação de tipos,
tem-se que se abrem múltiplas possibilidades ao legislador estadual[25]. É interessante observar, dentre os
sentidos apontados, aquele que indica um uso comercial do termo,
constante no Michaelis: “conjunto das características que indicam as qualidades
de um produto <leite t. A>”.
E aí, talvez um retrocesso histórico dê a
noção exata de como o texto constitucional pode se adaptar aos novos valores
que a sociedade elege, a partir de novos conteúdos hermenêuticos. Isso porque,
o movimento não ocorre do texto legislado para a realidade: é exatamente o
sentido oposto que se verifica. Na medida em que as diferenças vão se fazendo
visíveis na sociedade, é que o direito passa a se expressar de forma
diferenciada, a fim de acompanhar as mudanças fácticas, que são muito mais
intensas que as alterações normativas.
Para tanto, retorne-se ao Michaelis, com o
exemplo do “leite tipo A”: é difícil imaginar que o legislador originário
constitucional refletisse uma sociedade que, como a de hoje, estivesse
afeiçoada à infinidade de tipos de leite que ora se tem à disposição.
Praticamente, quando se falava em leite, estava-se a apontar o leite de vaca,
provavelmente sem detalhar características que levem em conta exigências de
higiene na ordenha e no transporte (o que vem a caraterizar os leites tipo A, B
ou C)[26].
Ainda em 1988, época da promulgação da
Constituição, ao se falar em veículo automotor, e não propriamente nos tipos
dele, a sociedade não dispunha praticamente de opções: tinha-se o que depois
veio a ser denominado, jocosamente, de verdadeiras “carroças”: a mudança, ainda
que leve, e direcionada a classes sociais específicas, ocorreu apenas com o
Governo Collor, quando houve a abertura ao mercado estrangeiro, na aquisição de
veículos[27].
Assim, não haveria muito sentido falar em tipos de veículos pois não se contava
com opções relevantes, desbordando apenas em uma chamada categoria tipológica
primária, que abrangeria o que se poderia delimitar com a ideia de gênero.
Contudo, a interpretação que se pretende
fazer aponta para vetores culturais diferenciados, especialmente por conta de
uma dinâmica do mercado que revolucionou a forma como a sociedade encara os
“tipos” de veículos existentes. Assim, existem diferenças fundamentais que
podem ser estabelecidas entre um carro com potência de até 100 cavalos e outro
cuja potência é superior a 180 cavalos. Inclusive, diante de tais diferenças, a
própria indústria automobilística aponta para nichos de mercados distintos, com
gostos absolutamente divergentes e com características de renda básica dos
consumidores na aquisição de tais veículos.
Dessa forma, por exemplo, levando em conta
características deste jaez, o próprio legislador federal selecionou “tipos” de
veículos diferenciados, voltados normalmente ao consumo das classes C e D, ao
estabelecer a redução da alíquota do IPI de 7% para zero, para veículos de até
1000 cilindradas. Para veículos entre 1000 e 2000 cilindradas, a redução na
alíquota, à época, foi de 13% para 6,5%[28].
Ainda mais, as próprias legislações estaduais do IPVA já estabelecem, há
bastante tempo, alíquotas diferenciadas para veículos automotores terrestres em
função do combustível utilizado, chegando a isentar os veículos elétricos, em prestígio
ao art. 225 da Constituição Federal, em verdadeira utilização de categorias
tipológicas e que visem a alcançar finalidades outras que não a mera
arrecadação do tributo.
Aqui, o tema seria farto para fins de defesa
de tipos diferentes de veículos. Nesse ponto, em que o legislador estadual
manifesta a sua criatividade no sentido de alcançar a máxima efetividade do
texto constitucional, tributando com alíquotas menores tipos de veículos que
sejam menos poluentes ao meio ambiente, ou mesmo não os tributando, como é o
caso dos veículos elétricos, não há como se imaginar que a classificação
tipológica deva se restringir a automóveis, ônibus e caminhões.
E aqui, ainda se poderia citar o Programa de
Incentivo à Inovação Tecnológica e Adensamento da Cadeia Produtiva de Veículos
Automotores (Inovar-Auto)[29], instituído
pelo Governo Federal, e que, por meio de benefício fiscais, cria um estímulo à
produção de veículos que se diferenciem por conta do consumo de combustíveis,
prestigiando aqueles que se revelem mais econômicos em sua utilização.
Nesse movimento, algumas leis estaduais relativas ao IPVA passaram a diferenciar suas alíquotas tomando por base a potência máxima de seus motores (com a utilização da grandeza cavalo-vapor) e, em se tratando de motocicletas, utilizando-se da grandeza “cilindrada” ou volume do motor. Tome-se como exemplo, o Estado do Ceará, que nas alterações empreendidas na Lei Estadual nº 12.023, de 20 de novembro de 1992, por meio da Lei nº 15.893, de 27 de novembro de 2015, passou a dispor da seguinte redação, relativamente à fixação das alíquotas aplicáveis ao IPVA:
Art. 6º Aos veículos abaixo discriminados aplicar-se-ão as seguintes alíquotas:
[…]
III – motocicletas, motonetas, ciclomotores e triciclos com potência:
a) de até 125 cilindradas, 2,0% (dois por cento);
b) superior a 125 e até 300 cilindradas, 3,0% (três por cento);
c) superior a 300 cilindradas, 3,5% (três vírgula cinco por cento);
IV – automóveis, camionetas, caminhonetes e utilitários com potência:
a) de até 100cv, 2,5% (dois vírgula cinco por cento);
b) superior a 100cv e até 180cv, 3,0% (três por cento);
c) superior a 180cv, 3,5 (três vírgula cinco por cento). (destacado)
De forma semelhante, o Estado de Pernambuco, valeu-se do mesmo critério de diferenciação na Lei nº 10.849, de 28 de dezembro de 1992:
Art. 7º. As alíquotas do IPVA são:
[…]
III - para motocicleta,
ciclomotor, triciclo, quadriciclo, motoneta e similares, observada a respectiva
motorização:
b) no período de 1º
de janeiro de 2016 a 31 de dezembro de 2019:
1. 1,0% (um por cento), no caso de veículo com motor inferior a 50 cm³ (cinquenta centímetros cúbicos);
2. 2,5 % (dois vírgula cinco por cento), no caso de veículo com motor de cilindrada até 300 cm³ (trezentos centímetros cúbicos);
2. 3,0 % (três por
cento), no caso de veículo com motor de cilindrada acima de 300 cm³ (trezentos centímetros cúbicos) até 600 cm³
(seiscentos centímetros cúbicos); e
3. 3,5 % (três
vírgula cinco por cento), no caso de veículo com motor de cilindrada acima de 600 cm³ (seiscentos centímetros cúbicos).
(destacado)
Assim, não parece ser adequada ao panorama atual a interpretação trazida pela Procuradoria-Geral da República (PGR), inaugurando a ADI nº 5654. Chega a PGR a afirmar que “motocicleta de até 125cc não é tipo de veículo automotor diferente de outra com 300cc. Do mesmo modo, automóvel com 100cv não é, necessariamente, tipo de veículo diverso […] de automóvel de 180cv”. Nesse ponto, pode-se dizer que a realidade dos argumentos até aqui expedindos suplanta essa afirmação.
Encerrada essa fase inicial, que teve intuito de colmatar o conteúdo semântico do texto constitucional, notadamente ao se cingir aos aspectos inerentes aos “tipos de veículos”, partir-se-á para um outro parâmetro de análise, o qual revela conexão com a interpretação feita pelo próprio Supremo Tribunal Federal no RE nº 562.045/RS. Nesse processo, o STF admitiu a constitucionalidade da legislações estaduais que estabelecessem alíquotas progressivas para o Imposto sobre a Transmissão Causa Mortis e Doação de Bens e Direitos (ITCMD), ainda que tal progressividade não tenha sido plasmada em disposição constitucional. E aqui, o princípio mais prestigiado na intelecção foi justamente a capacidade contributiva.
Nesse ponto, sobreleva o texto do §1º, art. 145, da CF[30]. Ao observar o estabelecimento de alíquotas diferentes para veículos automotores terrestres nas legislações cearense e pernambucana, não se tem a aplicação da técnica da progressividade, corriqueiramente utilizada para graduação da capacidade contributiva: não se trata de, sobre uma mesma grandeza, imputar um plexo de alíquotas distintas, tal qual se julgou relativamente ao ITCMD instituído pela lei gaúcha.
Diferentemente disso, os fundamentos do RE nº 562.045/RS podem ser aqui utilizados pois se percebe que, a partir deste julgado, tomando por base o voto do Ministro Eros Grau, parece desapegar-se da noção de que o art. 145, §1º, da CF, aplicar-se-ia, exlcusivamente, aos impostos ditos “pessoais”, em contraposição daqueloutros denominados de impostos reais.
Nesse ponto, merece destaque a ênfase feita pelo Ministro Eros Grau ao texto constitucional, na medida em que reitera que, em momento algum, o art. 145, §1º, da CF, revela um conteúdo limitador para sua aplicação. Em sendo assim, defende:
O que a Constituição diz é que os impostos, sempre que possível, deverão ter caráter pessoal. A Constituição prescreve, afirma um dever ser: os impostos deverão ter caráter pessoal sempre que possível. E, mais, diz que os impostos, todos eles, sempre que possível serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte.
7. Há duas sentenças aí : (1) terem caráter pessoal e (2) serem graduados, os impostos, segundo a capacidade econômica do contribuinte. Sempre que possível. Assim devem ser os impostos.
8. Permitam-me insistir neste ponto: o § 1º do artigo 145 da Constituição determina como devem ser os impostos, todos eles. Não somente como devem ser alguns deles. Não apenas como devem ser os impostos dotados de caráter pessoal. Isso é nítido. Nítido como a luz solar passando através de um cristal, bem polido. (destacado). STF, Voto-vista do Ministro Eros Grau. RE nº 562.045/RS.
Trata-se de questão que deve ser reacendida na jurisprudência brasileira, no sentido de fortalecer o entendimento acima identificado, o qual torna mais plena a aplicação do princípio da capacidade contributiva no direito tributário brasileiro.
Com tudo isso, não se pode duvidar que a variedade de tipos distintos de veículos que têm sido ofertada ao mercado nacional brasileiro guarda estreita consideração com recursos de ordem econômica das pessoas que adquirem tais bens. A título de exemplo, a média de valores de um automóvel de até 100 cavalos se perfaz em torno de R$ 35.000,00 (trinta e cinco mil reais). Enquanto isso, carros que possuam mais de 180 cavalos ultrapassem em pelo menos três vezes esse valor.
Dessa forma, estabelecem-se, a partir de nichos de mercados distintos, possibilidades amplas de utilização da capacidade contributiva, a fim de graduar o tributo, ainda que de caráter real, segundo a capacidade econômica do sujeito passivo. Nesse ponto, o critério pelo qual se pautaram as leis ordinárias estaduais não se revelam absurdos e desarrazoados, tal qual seria se vislumbrassem tipos distintos de veículos levando em conta a quantidade de portas ou mesmo a cor do automóvel.
Em sentido contrário, nada mais vez o legislador do que estruturar na norma jurídica em sentido estrito, notadamente sob o viés do critério quantitativo, diferenciações que já vinham sendo amplamente adotadas pela sociedade, e que revelam conteúdos incontroversos de riqueza.
O Sistema Tributário Nacional brasileiro, como verdadeiro
conjunto de proposições jurídico-normativas que
correspondam, direta ou indiretamente, à instituição, arrecadação e
fiscalização de tributos, revela-se mais densificado a partir do movimento
hermenêutico realizado tanto pela doutrina quanto pela jurisprudência. Nesse
sentido, partindo do texto promulgado, os quais revelam os valores eleitos pela
sociedade, vão sendo aprimorados os conteúdos originais, sob os próprios
influxos da realidade.
Dessa forma, ao se observar o conteúdo documental relativo ao IPVA, percebe-se a singeleza com que esse tributo vem sendo tratado seja sob o aspecto legislativo, seja sob os aspectos doutrinário e jursprudencial. Para agravar as dificuldades, a falta de lei complementar relativa à matéria vem conduzindo questões importantes acerca do imposto para o Supremo Tribunal Federal.
Isto posto, ao analisar o conteúdo da materialidade afeta ao IPVA, avalia-se que o STF desconsiderou, em sua atividade decisória, o conteúdo mínimo ofertado pela CF/88 pois, em diversas oportunidades, a pretexto de realizar uma interpretação histórica, acabou por simplesmente desconsiderar a redação promulgada, ainda que isso tenha sido alertado por alguns dos ministros. Decorrente de tais manifestações, surgem decisões reiteradas acerca da matéria, e que apontam que a expressão “veículo automotor”, contida no art. 155, inciso III, da CF/88 referir-se-ia, exclusivamente, aos veículos terrestres.
Contudo, conforme se pode demonstrar, o percurso gerativo de sentido, especialmente ao se tomar o fenômeno normativo sob a ótica do texto, há de ser realizado, no mínimo, a partir do texto, sem jamais desconsiderar os signos ali plasmados. E ainda que tal acepção pudesse ser aceita nos julgados pós-promulgação da CF/88, não haveria como sustentá-los na atualidade, em virtude das mudanças paradimáticas pelas quais passaram os veículos automotores em todo o mundo e os próprios reclamos sociais.
A seguir, no que pertine à possibilidade de se estabelecerem alíquotas diferenciadas em função do tipo de veículo automotor, as legislações de alguns Estados vêm sendo questionadas em ADI, pela PGR, ao argumento de que sob o signo “tipo” só podem ser enquadradas as definições consideradas mais abrangentes relativas às materialidades do IPVA. Dessa forma, o entendimento da PGR seria no sentido de se reduzir o diferencial criado no critério quantitativo das leis estaduais, ao considerar que as categorias tipológicas podem ser ampliadas, por conta da amplitude de categorias que podem ser vislumbradas pelo legislador ordinário.
Contudo, conforme se conclui, a expressão “tipos de veículos automotores” há de ser empregada em sua máxima amplitude, com vistas a alcançar o maior contorno pretendido pela CF/88. Como exemplo que garante o emprego do tributo para atingir vetores ambientais, por exemplo, tem-se o emprego de alíquotas diferenciadas por conta do tipo de combustível utilizado no veículo, o que permite alguns Estados da federação atribuírem alíquota zero ou isentarem o IPVA de automóveis elétricos, por exemplo.
De idêntica forma, respeitando-se a competência dos Estados e do Distrito Federal, não existem motivos no texto constitucional que obstaculizem a utilização de categorias tipológicas que venham a estabelecer alíquotas diferenciadas e, conseguintemente, tratamento tributário diferenciado, a ser modulado conforme valores outros erigidos no mesmo texto, como é o caso da capacidade contributiva.
Diante de tudo isso, prestigia-se uma interpretação que se faz do Texto Constitucional para os demais documentos normativos vigentes, não olvidando o caráter sobranceiro da competência tributária conferida aos Estados e ao Distrito Federal. E tal se revela adequado e possível devido ao emprego das categorias da hermenêutica jurídica, aliadas à Teoria Geral do Direito e à admissão do direito como linguagem, que tem mostrado ânimos reveladores para a construção normativa no país.
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Recebido em: 19 jun. 2017.
Aceito em: 11 dez. 2017.
[1] Dentre todos os autores que perfilam essa
corrente, destaque-se a doutrina de Paulo de Barros Carvalho, o qual erige uma
escola normativista do Direito, a partir da adoção de um método
hermenêutico-analítico, o qual se revela apropriado para construir a realidade
jurídico-normativa do Sistema Tributário Nacional. Deve-se destacar ainda, pelo
esforço teórico, a construção da Teoria Comunicacional do Direito, feita por Gregorio Robles, e que revela potentes instrumentos para
análise e construção interpretativa, à luz do ordenamento posto.
[2] A primeira premissa a ser assentada a partir de
tal concepção é a de que o do direito é visto, “visto no plano do objeto, como
normas jurídicas, tem como objetivo regular a conduta humana em face de uma
finalidade, valiosa, em determinado momento histórico” (IVO, 2006, p. XXV).
[3] Aqui, vale destacar a dinâmica construído no
plano ideal por Paulo de Barros Carvalho e que se identifica com o chamado
“percurso gerativo de sentido”. Neste percurso, a partir do texto normativo, o
intérprete, seja ele um órgão legitimado a inovar o ordenamento posto,
inserindo outras normas, seja o cientista do direito, que construiria nova
doutrina, ambos têm a possibilidade de perpassar os campos sintático, semântico
e pragmático, inerentes a qualquer objeto estabelecido por meio da linguagem.
Acerca do “percurso gerativo de sentido”, veja-se a proposição de tal trajeto
sob o aspecto pluridimensional: PACOBAHYBA, Fernanda Mara de O M C. Dos limites
à interpretação jurídica: reflexões acerca do percurso gerativo de sentido no
Constructivismo Lógico-Semântico. Revista Nomos, v.
36, n, 1, 2016, p. 165-203.
[4] Trata-se, na maior parte dos Estados, da
segunda maior fonte de arrecadação tributária de que dispõem os entes
federativos. Os dados relativos às fontes de arrecadação tributária de todas as
unidades da federação estão disponíveis no site do Conselho Nacional de
Política Fazendária (CONFAZ). Disponível em: www.confaz.fazenda.gov.br.
[5] Toda a disciplina constitucional relativa ao
IPVA encontra-se no seguinte excerto normativo: “Art. 155. Compete aos Estados
e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: […] III - propriedade de
veículos automotores. […] § 6º O imposto previsto no inciso III: I - terá alíquotas mínimas fixadas pelo
Senado Federal; II - poderá ter alíquotas diferenciadas em função do tipo e
utilização”.
[6] CF/88 (redação original): “Art. 155. Compete
aos Estados e ao Distrito Federal instituir: I
- impostos sobre: […] c) propriedade
de veículos automotores”. Disponível em: http://www2.camara.leg.br/legin/fed/consti
/1988/constituicao-1988-5-outubro-1988-322142-publicacaooriginal-1-pl.html.
Acesso em 29 mar. 17.
[7] A Regra-Matriz de Incidência Tributária (RMIT)
nada mais representa do que um esquema lógico-formal e que materializa a
chamada “norma tributária em sentido estrito”, a qual prescreve a incidência.
Como exemplo de construção pode-se citar aquele realizado por Luísa Cristina
Miranda Carneiro (2016, p. 174-175), e que assim pode ser indicado: “(i)
critério material: ser proprietário de veículo automotor; (ii)
critério espacial: limites territoriais do Estado ou do Distrito Federal em que
está registrado o veículo automotor, que deve coincidir com o local do
domicílio do proprietário; (iii) critério temporal:
instante fixado em lei, a partir do momento em que a propriedade é adquirida ou
se mantém […]; (iv) critéro
pessoal: o sujeito ativo é o Estado ou Distrito Federal em que estiver
registrado o veículo automotor; e, o sujeito passivo é o proprietário do veículo
automotor (contribuinte) ou quem, eleito por lei, tenha relação (vínculo
econômico) com o exercício dessa propriedade (responsável); critério
quantitativo: a base de cálculo é o valor venal de veículo automotor; e a
alíquota, o percentual fixado em lei estadual, com observância do art. 155,
§6º, incisos I e II, da CF”.
[8] Dentre todos os temas que poderiam ser aqui
trazidos, e que poderiam ser apontados como tendentes a identificar uma
verdadeira “guerra fiscal” entre os Estados, relativamente ao IPVA, são dignos
de serem destacados os temas com repercussão geral reconhecida pelo STF (sob os
nºs 685 e 708), os quais afirmam a tese da existência
de conflitos de competências entre os Estados e reforçam, ainda mais, a
necessidade de edição de lei complementar para o imposto.
[9] No que tange à propriedade, não é a partir
desse conteúdo que repousam as maiores dissonâncias acerca do IPVA. Pode-se
afirmar, com segurança, que no tocante à “internalização” ao direito tributário
do conceito de propriedade, a doutrina tributarista revelou-se com grande intensidade,
especialmente por se tratar de signo existente no Imposto sobre a Propriedade
Territorial Rural (ITR) e no Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial
Urbana (IPTU). Não se pode olvidar, contudo, que há uma agitação incomum na
doutrina e na jurisprudência por conta de sujeição passiva dos bancos,
relativamente ao IPVA, no caso dos contratos de alienação fiduciária de
automóveis, que são bastante comuns no Brasil. Para os fins deste trabalho, o
foco será direcionado à discussão do conteúdo e alcance da expressão “veículos
automotores”, mais do que, propriamente, à “propriedade”.
[10] O trabalho de catalogação dessas decisões está
contido no capítulo 3 - “Jurisprudência”, do artigo intitulado “A controvérsia
acerca da incidência do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores
(IPVA) sobre embarcações e aeronaves” (MORAES; OLIVEIRA, 2014).
[11] O que se defende aqui é que os julgados do STF
parecem ter uma conotação muito maior de História do Direito do que de direito
positivo.
[12] Voto ainda não publicado no Diário de Justiça
Eletrônico mas que foi tornado público na própria página oficial do Supremo
Tribunal Federal, sob a forma de “Notícias STF” intitulada “Voto do ministro
Celso de Mello no julgamento que invalidou a inclusão do ICMS na base de
cálculo do PIS/Cofins”. Disponível em:
http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=338645.
Acesso em 18 jun. 17.
[13] No que tange à propriedade, não é a partir
desse conteúdo que repousam as maiores dissonâncias acerca do IPVA. Pode-se
afirmar, com segurança, que no tocante à “internalização” ao direito tributário
do conceito de propriedade, a doutrina tributarista revelou-se com grande
profusão, especialmente por se tratar de signo existente no Imposto sobre a
Propriedade Territorial Rural (ITR) e no Imposto sobre a Propriedade Predial e
Territorial Urbana (IPTU). Não se pode olvidar, contudo, que houve uma
movimentação intensa doutrinária e jurisprudencial por conta de sujeição
passiva dos bancos, relativamente ao IPVA, no caso dos contratos de alienação
fiduciária de automóveis, o que é bastante comum no país. Para os fins deste
trabalho, o foco será direcionado à discussão do conteúdo e alcance da
expressão “veículos automotores”, mais do que, propriamente, à “propriedade”.
[14] Deve-se destacar, ainda, que a naturalidade na
defesa de tais argumentos, como se fossem verdades que se impõem
necessariamente, ou como se se tratasse de efeitos óbvios do texto, resplandece
nos julgados relativos ao IPVA. Em um outro trecho, utilizando-se de recursos
retóricos que visam a aplacar as dúvidas acerca do campo de incidência do
imposto, o Ministro Sepúlveda Pertence se vale de parecer do Dr. Moacir Antônio
Machado da Silva, Procurador da República, que assim se manifesta: “não há dúvida de que a idéia [ideia] de circunscrever o novo imposto as veículos
de circulação terrestre, isto é, ao mesmo âmbito material de incidência da Taxa
Rodoviária Única, manifestada de forma
clara e ostensiva pelo legislador constituinte derivado, transparece nitidamente do texto do
art. 23, nº III, da Constituição Federal, acrescentado pela Emenda nº 27, de
1985”. Contudo, ao se apontar o texto do art. 23, nº III, da Constituição
Federal, acrescentado pela Emenda nº 27, de 1985, tem-se meramente mais uma
circularização que se dá na mesma questão, pois o contorno normativo volta a se
cingir sobre o signo “veículo”. Merece mais cuidado ainda ao se observar que, a
fim de permitir a interpretação de texto da Constituição Federal de 1988,
utilizam-se de argumentos que poderiam ser defendidos no panorama
constitucional anterior, isto é, da Emenda Constitucional nº 1, de 1969.
Entretanto, relega-se a segundo plano a absoluta distinção estrutural entre os
dois ordenamentos constitucionais, que erigem Estados que não se confundem.
[15] É interessante observar que se tem utilizado a
chamada “interpretação histórica” desconectada de documentos desse teor que
comprovem a veracidade do que está sendo admitido, para fins de interpretação
de textos jurídicos. À semelhança de Schleiermacher
(1999), cujo trabalho pioneiro para uma teoria geral da hermenêutica deve ser
aplaudido, os intérpretes do direito parecem estar em busca de uma
interpretação psicológica, querendo compreender o legislador melhor do que ele
se compreendia. Contudo, a se considerar o direito como linguagem, notadamente
sob a forma escrita, não há como se pretender promover uma interpretação
verdadeiramente histórica sem que sejam carreados ao percurso os textos que
comprovem tal intenção. Ademais, ainda que se contem com tais expedientes (tais
como atas das votações nas casas legislativas), ainda assim todo esse complexo
de informações é apenas um conteúdo dentre diversos outros. Para tanto, deve o
intérprete perscrutar por todo o sistema, buscando-lhe
a harmonia.
[16] Aqui, vale fazer menção ao voto do Ministro
Francisco Rezek, no RE nº 134.509/AM, no qual parece ressaltar uma
“preocupação” muito maior com os aspectos de eficácia da norma, do que com o
conteúdo normativo propriamente dito: “Penso no que seriam as consequências de
se abonar a constitucionalidade dessa exação. Penso em como se deveriam alterar
normas relacionadas com registros e cadastros. Penso no IPVA, que o
constituinte manda ser arrecadado por Estados e repartido depois com o
Município onde está licenciado cada veículo. Penso em como se afetarão navios e
aviões aos municípios…”.
[17] Conforme doutrina de Alfredo Augusto Becker
(2010, p. 32), que ora se faz mais atual do que nunca, em vista da manutenção
(e talvez até da ampliação) do “manicômio jurídico tributário”, a “autonomia do
Direito Tributário é um problema falso e falsa é a autonomia de qualquer outro
ramo do Direito Positivo”. Reforçando os argumentos anteriores, Paulo de Barros
Carvalho (2015, p. 43) defende que “a ordenação jurídica é uma e
indecomponível. Seus elementos – as unidades normativas – se acham
irremediavelmente entrelaçados pelos vínculos de hierarquia e pelas relações de
coordenação, de tal modo que tentar conhecer regras jurídicas isoladas, como se
prescindissem da totalidade do conjunto, seria ignorá-lo, enquanto sistema de
proposições prescritivas”.
[18] Não se pode olvidar, ainda, que o próprio STF
reconhece tratar-se o Direito Tributário como verdadeiro “‘direito de
superposição’, na medida em que encampa
conceitos que lhe são fornecidos pelo Direito Privado (Direito Civil,
Comercial, do Trabalho, etc)”, na doutrina de Gian Antonio Micheli. STF, Voto do Ministro Celso de Mello,
Recurso Extraordinário nº 574.706.
[19] Tais certificados são utilizados para os
veículos automotores aéreos e marítimos, por exemplo.
[20] Interessante observar que a indicação dessa
alternativa guarda conexão com o tema a ser discutido em sede da Repercussão
Geral nº 708, cuja ementa assim enuncia: “Possibilidade de recolhimento do Imposto
sobre a Propriedade de Veículos Automores (IPVA) em
estado diverso daquele em que o contribuinte mantém sua sede ou domicílio
tributário”.
[21] Conforme dados do IBGE, apenas a frota de
automóveis ultrapassou os 49 milhões de veículos em 2015. Além destes, têm-se
também os caminhões, os ônibus, as motocicletas, dentre outros. Disponível em: http://cidades.ib
ge.gov.br/painel/frota.php. Acesso em 29 mar. 17.
[22] É interessante observar matéria jornalística
intitulada “Mesmo sem mar, DF é a quarta unidade da federação com o maior
número de barcos”, divulgada na internet e
que bem reflete esse aspecto cultural que aqui se propugna. Em determinado
trecho, a fim de tentar justificar o porquê do Distrito Federal, apesar de não
possuir litoral, ter uma das maiores frotas marítimas do país, a matéria assim
enuncia: “Apesar de não ser uma região litorânea, o
Distrito Federal possui aproximadamente cinco mil embarcações. O número é considerado alto, mas pode ser
explicado porque o DF tem uma das maiores rendas per capita do País” (destacado). Disponível em: http://noticias.r7.com/distrito-federal/mesmo-sem-mar-df-e-a-quarta-unidade-da-federacao-com-o-maior-numero-de-barcos-04082013.
Acesso em 29 mar. 17.
[23] Inteiro teor disponível em http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/propmostrarintegra?codteor=
1105191 &filename=PEC+283/2013. Acesso em 29 mar.
17.
[24] Aqui, não se pode deixar de apontar que a ideia
referenciada por Wálber Araujo
Carneiro (2015, p. 133-151) é estruturada em um sentido mais estreito do que o
aqui posto. Isso porque, defende o autor que “não é a jurisprudência que
legitima a doutrina, e sim a rede doutrinária que legitima [a] jurisprudência.
Ao juiz é dada a possibilidade de romper com a jurisprudência somente se a rede
doutrinária assim o permitir, sendo que esse rompimento atrai o ônus
argumentativo do rechaço do modelo jurisprudencial rechaçado, bem como dos
modelos doutrinários que o sustentava”. Na defesa desta tese, longe de se
pugnar por um niilismo interpretativo, ou por um subjetivismo ilimitado, que
autorizaria qualquer interpretação por parte dos cientistas do direito ou mesmo
em se tratando do processo de positivação do direito, não se pode olvidar que,
no que pertine ao Direito Tributário, cujos estudos
científicos são relativamente recentes no Brasil, bem como por um tecnicismo
muitas vezes exagerado e confuso da legislação tributária, o qual dificulta o
aprofundamento teórico, não é raro inexistir doutrina acerca de matérias
específicas. E isso é encontradiço no IPVA. Nesse caso, o autor desenvolve tese
a partir do que denomina Teoria Dialógica do Direito (CARNEIRO, 2011).
[25] Aqui, reitere-se a ausência de lei complementar
estabelecendo normas gerais acerca do IPVA, o que faz operar um vácuo ainda
maior entre o texto constitucional e os textos estaduais e distrital.
[26] No que pertine ao
leite, é interessante observar que os Estados têm inserido determinados gêneros
alimentícios, considerados de primeira necessidade, na lista denominada “cesta
básica”, nos termos do Convênio ICMS nº 128, de 1994. Dentre os itens assim
considerados, sobreleva o exemplo do leite. Nesse ponto, à época do convênio e
com as legislações estaduais que aperfeiçoaram a matéria, não haveria os
múltiplos tipos de leite, em escala industrial, tais como de arroz, de soja,
com e sem lactose, vitaminado, com sabores, compostos lácteos, e uma infinidade
de outros tipos distintos que se passou a oferecer no mercado. Nesse ponto, não
dá para afirmar que todos eles se tratem simplesmente de leite, desconsiderando
as diferenças que os fazem, releventamente,
importantes para aqueles que consomem. Para alguém que seja intolerante ou
alérgico à lactose, a diferença do produto pode representar a própria
manutenção da saúde do indivíduo.
[27] Vide interessante matéria no blog do Estadão,
que atualiza essa temática. Disponível em: http://blogs.estadao.
com.br/primeira-classe/a-volta-das-carrocas/. Acesso
em 29 mar. 17.
[28] Vide Decreto Federal nº 6.809, de 30 de março
de 2009.
[29] Os contornos desse programa, bem como de toda a
legislação que o rege, estão disponíveis em <http://
inovarautomdic.gov.br>. Acesso em 29 mar. 17.
[30] CF, art. 145, § 1º: “Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal
e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à
administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses
objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da
lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte”.