Bacharel em Direito pela Universidade Tiradentes. Especialista em Direito Civil e Processo Civil pela Universidade Tiradentes. Especialista em Direito Tributário pela Rede Anhanguera de Ensino. Advogado e Professor dos cursos de Graduação e Pós-Graduação em Direito da Universidade Tiradentes.
Pós-doutor em Direito pela Pace Law School, New York/USA. Doutor em Direito Público pela Universidade Federal da Bahia, com estágio sanduíche como Visiting Scholar na Michigan State University. Professor da Faculdade de Direito da Universidade Federal da Bahia. Coordenador Regional do Brazil-American Institute for Law and Environment. Advogado.
RESUMO: A relação homem e meio ambiente nunca esteve tão em foco como atualmente. Convenções, metas e programas de incentivos continuam sendo traçados nos quatro cantos do planeta como forma de frear o avanço que o progresso desordenado e o desequilíbrio evolutivo transformaram a Terra. Nesse panorama, na necessidade de se promover o desenvolvimento sustentável com intenção de preservar ecossistemas através de políticas públicas das mais variadas, o Protocolo de Quioto, constituído pela sua Convenção, criou um mercado de Créditos de Carbono, possibilitando que Estados em desenvolvimento continuasse seu progresso industrial, ao passo que os países já desenvolvidos promovessem, através de metas, as reduções de emissão de gases nocivos, adquiridos onerosamente por estes, constituindo, uma oportunidade de negócio rentável pautado no desenvolvimento sustentável e responsabilidade ambiental. O fato é que nem sempre a atração da iniciativa privada para investimentos em sustentabilidade torna-se viável sem que haja incentivos fiscais capazes de induzir este tipo de comportamento, motivo pelo qual a atividade extrafiscal do Estado torna-se um excelente instrumento para incremento dessas políticas públicas, aliando os investimentos particulares no meio ambiente com as vantagens financeiras advindas do comércio de crédito de carbono, proporcionando responsabilidade ambiental e difusão da “consciência verde”. Este trabalho foi desenvolvido com pesquisa expositiva por meio de revisão bibliográfica em livros e artigos publicados. O artigo pretende analisar o comércio de crédito de carbono sob o enfoque do fenômeno extrafiscal, como forma de incentivo a sistemas de produção renováveis proporcionado a iniciativa privada como uma solução viável ao desenvolvimento sustentável.
PALAVRAS-CHAVE: Créditos
de carbono. Extrafiscalidade.
Protocolo de Quioto. Sustentabilidade.
ABSTRACT: The relationship between man and the environment
has never been as focused as it is today. Conventions, goals, and incentive
programs continue to be traced across the four corners of the globe as a way to
stem the breakthrough that disorderly progress and evolutionary imbalance have
transformed the Earth. In this context, in the need to promote sustainable
development with the intention of preserving ecosystems through the most varied
public policies, the Kyoto Protocol, constituted by its Convention, created a
carbon credits market, enabling developing States to continue their progress
Industrial development, while the already developed countries promoted, through
targets, reductions in the emission of noxious gases, which were costly
acquired by them, constituting a profitable business opportunity based on
sustainable development and environmental responsibility. The fact is that not
always the attraction of private initiative for investments in sustainability
becomes feasible without there being fiscal incentives capable of inducing this
type of behavior, reason why the extrafiscal activity of the State becomes an
excellent instrument to increase these policies Private investments in the
environment with the financial benefits of carbon credit trading, providing
environmental responsibility and the diffusion of "green awareness".
This work was developed with expository research through bibliographic review
in books and published articles. The article intends to analyze the carbon
credit trade under the focus of the extrafiscal phenomenon, as a form of
incentive to renewable production systems provided to private initiative as a
viable solution to sustainable development.
KEYWORDS: Carbon credits. Extrafiscality. Kyoto Protocol. Sustainability.
Uma das grandes preocupações contemporâneas, do ponto de vista ambiental são os efeitos prejudiciais provocados pelo aquecimento global, considerado por diversos estudiosos como um fenômeno que ameaça todas as formas de vida na Terra, não obstante as contradições teóricas a respeito de sua vinculação direta ou não à ação antrópica. Seja de um modo ou de outro, um dado é certo, gases do efeito estufa (GEE) – estes sim decorrentes da ação humana – auxiliam drasticamente na aceleração do aquecimento global, potencializando, dentre outras circunstâncias, mudanças climáticas comprometedoras da vida e o equilíbrio do meio ambiente, a saúde populacional e a falta de suprimentos, gerando a escassez das matérias-primas capaz de provocar colapso nos meios de produção tradicionais.
Como uma tentativa de frear os efeitos provocados pelo aquecimento global, no ano de 1997 foi assinado o Protocolo de Quioto, decorrente do quadro das Nações Unidas sobre a mudança do clima, instituindo uma meta bastante clara que era a redução de 5,2% da emissão de gases estufa nos níveis de 1990 até o ano de 2012, em âmbito mundial, de modo que uma de suas principais contribuições foi a elaboração do denominado mercado do carbono, permitindo que Estados que investiam em tecnologias verdes e alcançavam patamares da meta, pudessem vender a sua quota de carbono para outros países sobre elas não tangíveis.
Segundo pesquisa divulgada em maio de 2012 pela Confederação Nacional da Industria (CNI), realizada pelo IBOPE, em dezembro de 2011, 65% da população brasileira considera o aquecimento global um problema muito grave; em 2010, o percentual era de 60%; em 2009, de 47%. Tais dados só demonstram que de algo muito grave está acontecendo, motivo pelo qual urge a atenção cada vez maior de parte da sociedade (CNP-IBOPE).
Dada a relutâncias de grandes nações como EUA e China, principais poluidores mundiais, as metas estabelecidas no Protocolo de Quioto foram sucessivamente prorrogadas até o ano de 2020, conforme encabeçado pela 18ª Conferência das Partes (COP 18) na Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, no intuito de que esses Estados possam um dia a elas anuir, não obstante os interesses financeiros pela prática do comércio de carbono, comprovando assim que a preocupação com o meio ambiente deixa de ser tratada como fenômeno local, passando abranger assuntos de geopolítica e economia mundial (COP 18).
No Brasil, as metas abordadas pelo Protocolo de Quioto foram inferidas pelo evento Rio+20, estabelecendo dentre outras metas, discutir o meio ambiente a partir do desenvolvimento sustentável, isto é, acreditando que a sustentabilidade é a possibilidade de se criar um desenvolvimento econômico a partir da proteção ambiental e a erradicação da pobreza é o primeiro passo para se pensar numa sociedade sustentavelmente coerente, não obstante o fato de ter se extraído do respectivo evento metas um tanto tímidas, decorrentes das crises econômicas dos período de 2008 nos Estados Unidos e 2010 na Europa, uma vez que no contexto de crise mundial, poucos países se oferecem a criar ações efetivas a favor da sustentabilidade, preocupando-se muito mais com a sua economia, ainda que por demais predatória.
Com a criação do mercado de carbono, os Estados signatários do Protocolo passaram a ter possibilidade de reduzir a Emissão dos Gases de Efeito Estufa (GEE), e/ou sequestrar gás carbono através de Mecanismos de Desenvolvimento Limpo (MDL) e Reduções Certificadas de Emissões (RCE), estas conhecidas como créditos de carbono, para vendê-los posteriormente aos países com metas de redução prejudicadas, sob pena de inferir as cláusulas punitivas do Protocolo de Quioto (MAY, 2010).
Sendo assim a comercialização do carbono passou a gerar oportunidades de investimento e estimular o desenvolvimento sustentável dos países emergentes, e ao mesmo tempo, favorecendo o cumprimento das metas de redução dos países desenvolvidos, existindo não só objetivos a serem alcançados, mas sanções aplicadas àqueles que descumprirem ou não atingirem as metas outrora estipuladas, propiciando, assim, uma novo modo de se pensar o direito ambiental, sob o enfoque do investimento do capital privado.
Foi pensando nesse contexto de sustentabilidade sistematizado pelo comércio de créditos de carbono, previsto pelo Protocolo de Quioto, onde se percebeu a necessidade de aliar o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) a partir da prática regulatória de mercado proporcionada pelo fenômeno da Extrafiscalidade conferida a determinados tributos brasileiros como forma de incentivo e canalização de comportamentos sustentáveis através do campo tributacional, razão pela qual o presente artigo fora estruturado, primeiramente, ilustrando a viabilidade do comércio de carbono como meio de sustentabilidade através dos projetos de MDL, para somente após conferir a análise técnica da Extrafiscalidade como fenômeno condutor do pensamento verde à iniciativa privada, através da exploração da atividade econômica.
Para tanto, o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), prevê um meta bastante clara, isto é, a cada tonelada de CO2 ou gases equivalentes não emitidos ou retirados da atmosfera por um Estado em desenvolvimento pode ser negociada no mercado mundial, tudo isso se dando através do incremento de projetos ambientais no meio de produção de determinado país, circunstância esta que nos traz a problemática de que boa parte da iniciativa privada não possui qualquer interesse na promoção de projetos socioambientais sem incentivos fiscais, urgindo assim a necessidade do Estado no incremento dessas políticas públicas fomentadoras da responsabilidade ambiental para redução desses gases.
A pesquisa é expositiva, de natureza qualitativa, tendo como base essencial revisão bibliográfica de livros, artigos e teses a respeito, tendo como objetivo central a atividade extrafiscal do Estado como meio de incentivar projetos de desenvolvimento sustentável propiciando uma maior inserção de empresas brasileiras no mercado de créditos de carbono.
A forma de pensar o meio ambiente atualmente constitui-se na maturidade de afastar ideia do individualismo humano como foco precípuo para titularidade de direitos humanos. Vencidas as etapas iniciais de afirmação e desenvolvimento dos direitos humanos fundamentais, sobre o prisma da liberdade e igualdade, alcança-se a terceira geração de direitos, pautado no dever de fraternidade, caracterizando-se pelo fato de se desprenderem, em princípio, da figura do homem-indivíduo como seu titular, destinando-se à proteção de grupos humanos (família, povo, nação), e caracterizando-se, consequentemente, como direitos de titularidade coletiva ou difusa (SARLET, 2004).
Em análise correlata entre as gerações do Direito e os princípios formuladores das pretensões revolucionárias francesas, os direitos de terceira dimensão, inserem-se nos direitos à paz, ao meio ambiente equilibrado, à autodeterminação dos povos. Isto é, trazem como nota distintiva a marca universalidade, ou, quando menos, a característica de transindividual idade ou metaindividualidade (MACHADO, 2015).
Na Carta de 1988 o legislador constituinte brasileiro, ao se comprometer com a construção de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, e indicar os valores que darão concretude ao compromisso, estabeleceu os objetivos fundamentais da República Federativa. Dentre eles, o primeiro, especialmente, deu densidade normativa à promessa do preâmbulo: a construção de uma sociedade solidária, tal como disposto em seu art. 3º, I (MACHADO, 2015).
O sistema de créditos de carbono originou-se na necessidade de compensar a emissão de gases poluentes causadores do efeito estufa (GEE) em um programa que demonstra a vontade política dos países desenvolvidos reverem seus procedimentos industriais, e com isso, atenuar o impacto no aquecimento do clima com a redução da poluição na atmosfera.
Visando conter o grande impacto ambiental e seus reflexos decorrentes do aquecimento global, diversos Estados da Comunidade Internacional reuniram-se em 1992, na Convenção – Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças do Clima, no Rio de Janeiro, aprovada no Brasil por meio do Decreto Legislativo nº. 1/1994, cujo objetivo primordial era alcançar a estabilização das concentrações de gases de efeito estufa na atmosfera num nível que impedisse uma interferência antrópica perigosa no sistema climático.
Todavia, foi com o Protocolo de Quioto, de 1997, que se idealizou a criação do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), instrumento este que tinha em foco ideia bastante simples; a cada tonelada de dióxido (CO2) ou gases equivalentes deixada de ser emitida ou retirada da atmosfera por um país em desenvolvimento, a partir da concretização dos patamares da meta instituída para cada um, suas empresas terão direito as Reduções Certificadas de Emissões (RCE)[1], popularmente denominados de créditos de carbono, que, por sua vez, poderão ser negociada no mercado mundial, como um novo atrativo de redução das emissões de gases de efeito estufa, consistindo num meio de promoção do desenvolvimento sustentável em países em desenvolvimento (PROTOCOLO DE QUIOTO, 1997).
A função desses créditos e consequentemente a sua comercialização, seria a de fomentar, no todo ou em parte, os projetos de MDL no Estado, isto é, a inserção de projetos de consciência verde e sustentabilidade, no intuito de reduzir as emissões dos gases do efeito estufa contribuindo, assim, para o seu desenvolvimento e maior difusão da responsabilidade ambiental.
Para se ter uma ideia, o volume de transações oficiais e voluntarias do mercado de crédito de carbono foi avaliado em cerca de US$ 64 bilhões no ano de 2007, multiplicando-se nos anos subsequentes (MAY, 2010). Esse sistema de comercialização de créditos de carbono criou um mercado internacional de Créditos de Carbono, onde grandes empresas que detêm licenças ou certificados de emissão passam a comercializá-las, lucrando com as altas ou baixas do mercado, idealizado pela Economia Ecológica.
A Economia Ecológica, por sua vez, constitui questões dos fluxos de energia e de materiais na economia humana, por analisar as discrepâncias entre o tempo econômico e o tempo biogeoquímico, por levar em conta a co-evolução das espécies (e as variedades agrícolas) com os seres humanos, bem como também incluir a valoração física dos impactos ambientais da economia humana (ALIER, e JUSMET, 2006), apontando para a necessidade de uma escala sustentável, ou seja, a existência de um estoque de capital natural que seja capaz de suportar as funções ecossistêmicas básicas, assim como o fornecimento de matérias primas e a capacidade de absorção dos resíduos gerados pelas atividades econômicas ao longo do tempo (MAY, 2010). Para esse último autor, inclusive, a contribuição principal da economia ecológica é a construção dos mercados ambientais, no entanto, é dada pela determinação dos limites ao crescimento associada à degradação do capital natural.
Justamente com a finalidade de se evitar o comprometimento da economia de alguns países, ou mesmo de puni-los por não haverem cumprido as metas outrora estabelecidas, o Protocolo previu que através da redução das emissões dos GEEs, esses países poderão comprar créditos de outras nações que possuam projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), razão de ser do mercado de carbono.
Um dos modos de se reduzir as emissões é deixar evidente que elas tem um custo e que este custo pesa no bolso de quem emite. Para isso é utilizada a tonelada de carbono como medida de referência, condicionando o fenômeno da precificação de carbono. Alguns países são tão bem sucedidos em reduzir suas emissões que eles simplesmente não necessitam de todas os créditos de carbono que lhe foram atribuídas inicialmente enquanto outros lutam para reduzir as suas emissões e precisam de mais créditos. Portanto os países podem comprar e vender unidades de carbono, de modo que o preço dessas unidades depende de quantas estão em circulação, similar a uma bolsa de valores, os valores variam de acordo com oferta e procura (BRUNO e OLIVEIRA, 2014).
A ideia instituída pelo Protocolo de Quioto não é bem essa, não obstante o fato dos interesses geopolíticos acabem induzindo a esse tipo de conjectura. A partir do momento que um país industrializado do Anexo I passa a ser signatário o referido documento, ele tem o compromisso perante a comunidade internacional aderente a promover os mesmos projetos de sustentabilidade tal como exigido àqueles em desenvolvimento, sendo ilógico se pensar em conduta diversa. O fato é que as matrizes energéticas poluidoras desses Estados já estão tão densamente encrostadas em seus meios de produção, fruto de anos e anos de ignorância ambiental, que a modificação desses sistemas requer ações um tanto cautelosas e mudanças de paradigmas, uma vez que não apenas de meio ambiente está em xeque, mas de soberania e influência internacionais, geopolítica estratégica, economia mundial etc. (FREITAS, 2011).
Não se está aqui tentando discutir a viabilidade moral do projeto em si, mas comentar os benefícios que podem ser galgados com investimentos deste jaez. De um modo ou de outro, um dado é certo, o sistema de créditos e comercio de carbono constitui medida plausível de sustentabilidade e responsabilidade ambiental, aliando a rentabilidade financeira em busca de um meio ambiente equilibrado, ensejando não apenas a redução de gases do efeito estufa, mas uma nova forma de se observar e conhecer a relação homem e meio ambiente.
O Protocolo de Quioto foi taxativamente claro ao montar o tabuleiro perfeito para o incremento dessa política de sustentabilidade proporcionada pelo comércio das unidades de carbono. Basicamente, os Estados signatários do documento foram divididos em dois grupos, os que possuem meta de redução estabelecidos no Anexo I, encontrando-se aqui aqueles países que contribuem com a maior parte poluição e emissão de GEEs no planeta, e os que não possuem metas de redução, não estabelecidos, assim, no Anexo I. (PROTOCOLO DE QUITO, 1997).
Isso significa que os países intitulados no Anexo I precisam estabelecer políticas públicas de sustentabilidade e redução de gases do efeito estufa provocados pelas industrias sediadas em seus territórios, para assim atingirem as suas metas o que, consequentemente, implica numa elevação dos custos de produção. Para reduzir esses custos foram desenvolvidos mecanismos de flexibilização como o MDL.
Partindo do princípio de que a atmosfera é uma só, as reduções podem ser feitas em industrias de qualquer país assinante do Protocolo, inclusive aqueles do não Anexo I. Investimento em tecnologias limpas das empresas do não Anexo I contribuem para redução de GEE gerando emissões reduzidas (RCE), os famosos créditos de carbono. O MDL prevê que essas emissões podem ser comercializadas com países do Anexo I para alcançar as suas metas sob pena de recaírem nas cláusulas punitivas nos termos do Protocolo (BRUNO e OLIVEIRA, 2014).
Assim, objetivo principal da convenção (Artigo 2) foi o de estabilizar as concentrações de GEEs na atmosfera em um nível que poderia prevenir perigosas interferências antrópicas no sistema climático, conforme preconizado em seu texto (UNFCCC)[2]:
O objetivo final desta Convenção e de quaisquer instrumentos jurídicos com ela relacionados que adote a Conferência das Partes é o de alcançar, em conformidade com as disposições pertinentes desta Convenção, a estabilização das concentrações de gases de efeito estufa na atmosfera num nível que impeça uma interferência antrópica perigosa no sistema climático. Esse nível deverá ser alcançado num prazo suficiente que permita aos ecossistemas adaptarem-se naturalmente à mudança do clima, que assegure que a produção de alimentos não seja ameaçada e que permita ao desenvolvimento econômico prosseguir de maneira sustentável.
Existe um roteiro pré-estabelecido para o desenvolvimento e realização de um projeto de MDL, incluindo ideia do projeto pautado na redução de gases do efeito estufa (GEE) tais como dióxido de carbono (CO2), metano (CH4), óxido nitroso (N2O), perfluorcarbonitos (PFCs) e outros[3]. Do mesmo modo, urge a necessidade de demonstração da Adicionalidade neste relatório, isto é, demonstrar que o projeto não seria implementado sem os incentivos do MDL, estabelecendo a quantidade de emissões que ocorreriam na ausência do projeto do MDL, denominada de Linha de Base, tudo isso para configuração do DCP – Documento de Concepção do Projeto, devendo conter a descrição das atividades e participantes, metodologia para cálculos de redução de emissões, plano de monitoramento e duração da atividade, validado por uma entidade local designada, cuja aprovação se dará pela autoridade pública competente, que no caso do Brasil é proposta perante a Comissão Interministerial de Mudança Global do Clima, órgão vinculado ao Ministério da Ciência e Tecnologia, promovendo o registro perante a Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima.
De modo prático, o MDL tem o seu objetivo traçado no art. 12, § 2º, do referido Protocolo:
[...] assistir às Partes não incluídas no Anexo I para que atinjam o desenvolvimento sustentável e contribuam para o objetivo final da Convenção, e assistir às Partes incluídas no Anexo I para que cumpram seus compromissos quantificados de limitação e redução de emissões, assumidos no art. 36. (PROTOCOLO DE QUIOTO, 1997).
Vários agentes podem participar de uma atividade de projeto do MDL, desde que sejam devidamente autorizados. Deste modo, todos se beneficiarão por meio das atividades de projetos que resultem em reduções certificadas de emissões, alcançando o objetivo maior da Convenção que é o cumprimento de parte de seus compromissos quantificados de limitação e redução de emissões, e não poderia ser diferente diante da tendência e dos custos na implementação de tecnologia verdes na exploração da atividade econômica (LOPES, 2002).
O fato é que estamos, inconscientemente, evoluindo para um estado em que grande parte de nosso tempo é gasta com dispositivos de baixa energia. Uma civilização ultra high-tech e de baixa energia pode ser possível, mas seria bem diferente da visão atual de baixa energia de desenvolvimento sustentável e energia renovável, onde a massa tenta sobreviver com alimentos de pequenos agricultores orgânicos que cultivam uma Terra indignada. Estamos em nosso caos atual porque os luxos da calefação central das casas e do transporte privado por carro se tornaram necessidades que ultrapassaram a necessidade da Terra (LOVELOCK, 2006).
Desse modo, esse mecanismo permite um movimento coordenado entre os países do Anexo I e as Partes do não Anexo I em prol da redução nas emissões dos GEEs. Assim, através de investimentos em sustentabilidade que resultem na redução ou aumento da remoção destes gases nos Estados em desenvolvimento, países que ratificaram o Protocolo de Kyoto podem contabilizar para si unidades de redução da emissão dos GEE, ou crédito de carbono, para alcançar as metas outrora fixadas, constituindo um sistema plausível de propagação da consciência verde e preservação ambiental para as futuras gerações.
Nesse sentido Hans Jonas (1995):
O melhor estado, então, pensava-se, é o melhor também para o futuro, justamente porque a sua, equilíbrio corrente interna, a qualquer momento, garante o futuro como tal e é também, naturalmente, o melhor no futuro, uma vez que os critérios de boa ordem (incluindo a duração é contada) não mudam. E eles não mudam porque não alterar a Natureza humana, que, com suas imperfeições, é fornecida na concepção de uma ordem política viável, que é o que tem que ser a concepção do legislador sábio. Por conseguinte, este conceito não aponta para o ideal, estado perfeito, mas o melhor estado real, isto é, para o melhor estado possível, o que é agora possível e, ao mesmo tempo é tão ameaçador no futuro.
Tal como disposto nos parágrafos iniciais do presente capítulo, há uma tendência de se promover a propagação de direitos transindividuais, como a tutela do meio ambiente ecologicamente equilibrado, pautados no interesse coletivo, solidário, fraterno, servindo como instrumento de propagação de direitos de terceira geração, e proteção as futuras gerações.
Nesse sentido, a própria “Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 05 de outubro de 1988, já havia adotado similar orientação, consagrando no seu pórtico, princípios/valores preliminares em sede de PREÂMBULO, introduzindo o articulado normativo com relevantes compromissos (MACHADO, 2014).
Sendo assim, contemplou o supremo legislador brasileiro a
moldura jurídico-constitucional de um Estado não mais comprometido com uma
ideologia puramente liberal ou social, ou até liberal-social, mas com a construção
de um Estado Fraternal (BRITTO, 2004), motivo pelo qual a proteção ao meio
ambiente atinge essa finalidade, urgindo a necessidade do Estado de promover
políticas públicas essenciais para incentivo desse tipo de comportamento focado
na responsabilidade ambiental, de modo que uma de suas formas de incentivo
dá-se através da relação fiscal, conforme será explanado no capítulo abaixo
consignado.
A revolução industrial trouxe em seu bojo a ideia de maximização dos rendimentos pelo menor custo possível, com a finalidade de suprir um mercado de serviços e bens de consumo voraz. De lá para cá, o homem vem utilizando os recursos naturais com a finalidade econômica, de modo que apenas nas últimas décadas, medidas públicas têm sido firmemente estabelecidas para controlar a degradação ambiental e a poluição em suas diversas formas.
Imparcial aos argumentos ideológicos voltados ao prejuízo provocado a intervenção do Estado na atividade econômica ou qualquer outra vicissitude de cunho neoliberal ou mesmo estadista, um dado é certo, o Estado é agente crucial na canalização de comportamentos dos seus súditos, pautado em seus inúmeros projetos de políticas públicas, de modo que na sustentabilidade não é diferente (ATALIBA, 1990).
Um dos principais objetivos da atividade fiscal do Estado é a captação de recurso para os cofres públicos, como instrumento essencial para se promover a concretização das garantias constitucionais, manutenção da máquina pública e compromissos firmados com a ordem constitucional. A chamada extrafiscalidade tributária diz respeito ao fato de utilizar-se da coerção do pagamento dos impostos, com o intuito de estimular, induzir ou até mesmo coibir os contribuintes, aplicando-se as receitas não apenas com a intenção arrecadatória para sanar despesas públicas, mas induzindo comportamentos (LOPES, PORTUGAL e CARDOSO, 2010).
Ao contrário da fiscalidade, o fenômeno da extrafiscalidade não está vinculado a ideia meramente arrecadatória, isto é, o singelo interesse de engrandecimento do Erário Público, mas constituindo um importe instrumento no direcionamento de comportamentos de seus contribuintes.
Ataliba define claramente a essência da Extrafiscalidade (ATALIBA, 1990):
Consiste a extrafiscalidade no uso de instrumentos tributários para obtenção de finalidades não arrecadatórias, mas estimulantes, indutoras ou coibidoras de comportamentos, tendo em vista outros fins, a realização de outros valores constitucionalmente consagrados. [...] É lícito recorrer aos tributos com o intuito de atuar diretamente sobre os comportamentos sociais e econômicos dos contribuintes, seja fomentando posicionamento ou inibindo certos procedimentos. Dá-se tal fenômeno (extrafiscalidade) por intermédio de normas que, ao preverem uma tributação, possuem em seu bojo, uma técnica de intervenção ou conformação social por via fiscal. São os tributos extrafiscais, que podem ser traduzidos em agravamentos ou benefícios fiscais dirigidos ao implemento e estímulo de certas condutas.
O fato é que sempre que se fala em intervenção ou mesmo manipulação do Estado sobre a atividade econômica – e a relação extrafiscal detém essa aptidão – tal tipo de conjectura nem sempre é vista com bons olhos, tendo em vista catastróficas experiências desse tipo de ação na história do Brasil.
A intervenção estatal na economia pode reduzir a eficiência econômica. Mas no caso de se manifestarem externalidades, a intervenção estatal pode realmente aumentar a eficiência econômica e aumentar o bem-estar da sociedade. O modo como o governo intervém é extremamente importante, por isso uma análise econômica lançada sobre as políticas de intervenção na economia garantiria que os programas estatais sejam economicamente o mais eficiente possível (BRUNO e OLIVEIRA, 2014).
Sendo assim a ideia da extrafiscalidade nada mais é que o objetivo excepcional de um tributo, que ultrapassa o viés exclusivamente financeiro e reflete de diversas maneiras em diferentes âmbitos, tais como o político, o social, econômico e, porque não, o ambiental.
Para se ter uma ideia dos efeitos da extrafiscalidade, abordaremos o exemplo do IPI, tradicionalmente contemplado como tributo extrafiscal. Previsto no art. 153, IV, da Constituição Federal, o IPI é de competência exclusiva da União e foi instituído pelo Decreto nº. 4.544/02. Esse imposto tem suas alíquotas estabelecidas de acordo com a variação dos produtos disposto na tabela TIPI, por demais extensa, diga-se de passagem. Isto porque o número de bens sob os quais incide o IPI é extenso tendo em vista a definição de “industrializados” é muito abrangente, para inserção de sua hipótese de incidência, como se observa no art. 4º do Decreto aludido:
Art. 4º: Industrialização é qualquer operação que modifique a natureza, o funcionamento, o acabamento, a apresentação ou a finalidade do produto, ou o aperfeiçoe para o consumo, tal como:
I – transformação;
II – beneficiamento;
III – montagem;
IV – acondicionamento ou reacondicionamento (embalar ou dar nova embalagem);
V – renovação ou recondicionamento (restauração do produto).
No final do ano de 2011, o Governo Federal Brasileiro
editou o Decreto n.º 7.567/2011, que diminuiu – em alguns zerou – as alíquotas
incidentes sobre veículos aqui produzidos com no mínimo 65% (sessenta e cinco
por cento) de conteúdo nacional e, consequentemente, majorou as alíquotas de
IPI para carros importados, elevando de 13% para 43%
o percentual aplicado a esses produtos. Essas alterações, além de engordar o
tesouro nacional, contribuíram para o crescimento da indústria automobilística
nacional, uma vez o aumento supracitado onerou muito os produtos da indústria
internacional, diminuindo a sua incidência no mercado interno.
Perceba que a clareza dos
efeitos da extrafiscalidade do IPI pode interferir diretamente na balança
comercial do país (BERTI, 2012):
[...] imagine-se que manter um saldo positivo na balança comercial é conveniente para o país, o que efetivamente é verdade. Ora, tal saldo só é passível de ocorrer se as indústrias brasileiras aumentarem seus volumes de vendas ao exterior. Este objetivo pode ser estimulado pelo fisco de algumas formas diferentes: a) mediante uma tributação menor sobre as exportações (observe-se que há imunidade do IPI para vendas ao exterior, conforme previsto no texto do art. 153 da CF/88); b) através de subsídios financeiros para empresas exportadoras; c) com a abertura de linhas especiais de financiamento para a exportação; d) através do uso de outros benefícios fiscais para os exportadores, por exemplo, créditos presumidos para o IPI sobre a parcela de bens não exportados e vendidos no país ou mesmo para serem usados na compensação de outros tributos federais no caso de a indústria exportar praticamente toda sua produção.
Da mesma forma que o IPI, outros impostos contribuem para relação de extrafiscalidade, como é o caso do IOF – Imposto sobre Operações Financeiras – incidente sobre operações de crédito, de câmbio, de seguros, de títulos de valores mobiliários e ouro quando definido em lei como ativo financeiro.
O imposto sobre operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos e valores mobiliários, ou, na forma resumida, como é mais conhecido, imposto sobre operações financeiras-IOF, tem função predominantemente extrafiscal. Efetivamente, o IOF é muito mais um instrumento de manipulação da política de crédito, câmbio e seguro, assim como de títulos e valores mobiliários, do que um simples meio de obtenção de receitas, embora seja bastante significativa sua função fiscal, porque enseja a arrecadação de somas consideráveis (MACHADO, 2013).
Podemos citar como exemplo de uso extrafiscal do IOF, a partir do momento em que o Governo Federal, tentando evitar o aumento da procura por moeda estrangeira e consequente desvalorização da moeda nacional, eleva as alíquotas do imposto que incide sobre as operações de câmbio. Observando a elevação no preço, a procura por moeda estrangeira, presumidamente se torna menos subsistente e é reduzida, o que tende a estabilizar o mercado cambial. Obviamente apenas essa medida, se adotada pelo governo, não acabaria com o problema citado (MACHADO, 2013).
Como se percebe, a manipulação do IPI e do IOF como instrumentos reguladores de mercado, induzindo comportamentos dos contribuintes, constitui medida plausíveis para o incremento de políticas públicas de projetos de proteção ambiental, isto é, uma forma do Estado fomentar esse tipo de comportamento altruísta, a partir de incentivos fiscais, seja na implementação desses projetos pela iniciativa privada, bem como na redução de suas alíquotas perante o mercado de créditos de carbono, cuja participação e rentabilidade estão umbilicalmente unidas ao fomento de projetos de sustentabilidade e redução de gases do efeito estufa, ampliando, inclusive, a noção de responsabilidade empresarial sobre a exploração de recursos naturais.
Aliado ao IPI e o IOF, outros tributos detêm esse condão de induzir comportamentos, motivo pelo qual sobre eles recaem os efeitos da extrafiscalidade, tais como Imposto de Importação (II), Imposto de Exportação (IE), CIDE – Combustível e ICMS – Combustível, tributos estes que influem diretamente no meio de produção e captação de riquezas, criando o ambiente propício para sustentabilidade no caso de implementação de políticas públicas deste jaez (MACHADO, 2013).
A grande problemática reside no fato de que nem sempre o Estado está apto a abrir mão de receita fiscal que possa comprometer os compromissos por ele já firmados, mormente levando em consideração o cenário de rotineiras crises econômicas mundiais pelas quais passam os diversos Estados, dentre eles até muito recentemente, o Brasil, aliado ao fato de que sem incentivos fiscais, não há como esperar uma postura diversa da já consignada pela inciativa privada, uma vez que impor a necessidade dispêndios em políticas públicas ambientais, seja ela qual for, sem qualquer tipo de contraprestação por parte do Estado, só iria prejudicar a atividade econômica nacional, onerando ainda mais a classe produtiva (HARADA, 2009).
Aproveitando o ensejo, falar em atividade contraprestacional ao pagamento de tributos não é lá uma grande virtude brasileira, levando em consideração que temos uma elevada carga tributária, longe de se igualar aos países escandinavos, é verdade, mas consideravelmente pesada a produção de riquezas dentro do território brasileiro, donde a manutenção da máquina pública ineficiente é rotineiramente utilizada como subterfugio a taxação voraz por parte do Estado, administrado por gestores também ineficientes e na maioria das vezes aproveitadores (MACHADO, 2012).
O comércio de créditos de carbono, pelo menos, flexibiliza os dispêndios aproveitados na implementação de projetos de redução de gases do efeito estufa (GEE), possibilitando a participação desses agentes na comercialização de títulos – créditos de carbono – em um mercado de relativa rentabilidade de modo a compensar os investimentos realizados, proporcionando ao final o desenvolvimento sustentável pautado em responsabilidade ambiental, daí a necessidade de se tutelar do ponto de vista fiscal, incentivos para esse tipo de negócio (BERTI, 2012).
Induzir comportamentos pautados na consciência verde e de sustentabilidade através de investimentos da iniciativa privada em projetos proteção ambiental e redução dos gases do efeitos estufa (GEE) através da relação de extrafiscalidade tributária é uma medida essencialmente válida, mormente levando em consideração que os dispêndios nesses projetos podem ser recuperados na comercialização de certificados créditos de carbonos eventualmente emitidos para aquelas empresas que almejam as metas de redução a elas atribuídas no MDL, podendo se valer de um mercado de rentabilidade expressiva e mais do que isso, auxiliando na minimização dos impactos do aquecimento global e o incentivo da responsabilidade ambiental corporativa, de modo que o adquirente dos créditos advindos das operações do Mercado de Carbono, ou seja, o poluidor seja também contribuinte vinculado a patrocinar projetos que vise à contenção dos desastres ocasionados pela poluição (MAY, 2010).
Por fim, o que se pretende com a inserção do fenômeno da extrafiscalidade na tributação ambiental é aliar a pretensão do Estado Brasileiro como garantidor da sustentabilidade e proteção de um meio ambiente equilibrado, tal como disposto no art. 225 da CF/88, proporcionando um equilíbrio econômico e ambiental, conquistado por posturas ecológicas dos contribuintes e, sobretudo, do Estado como canalizador desse tipo de comportamento.
Que o investimento no mercado de carbono gera rentabilidade financeira a quem dele explora e aliado à implementação de projetos de sustentabilidade que auxiliam na preservação de um meio ambiente equilibrado, cuja ausência não há como se falar desse tipo de negócio, isso é fato. Do mesmo modo, fato também é a necessidade de o Estado promover políticas públicas capazes de desenvolver esse tipo de iniciativa. Longe de se passar por mais um programa que vise a implementação tributação voraz, ao contrário, o intuito aqui é justamente se utilizar do fenômeno extrafiscal como forma de induzir o comportamento dos administrados como instrumento tenaz e eficiente para o despertar da responsabilidade ambiental e do progresso sustentável, onde o que se visa é o incentivo e não a punição, a tutela do bem coletivo e, ao mesmo tempo, o individual.
A partir do momento que um país passa a ser signatário do Protocolo de Quito, independentemente se industrializado ou não, o mesmo passa a ter sérios compromissos perante a comunidade internacional aderente, no intuito de se fomentar a implementação de projetos de desenvolvimentos sustentáveis e modificação de matrizes energéticas para outras fontes menos poluidoras. Não fosse essas metas, os maiores poluidores mundiais – EUA e China – não mediriam esforços para ingressar nesse sistema e logo dominá-lo.
Este comércio possibilita que os países em desenvolvimento possam continuar a crescer de forma sustentável, de modo que os em desenvolvidos teriam que frear seu aquecido mercado industrial, patrocinando e ajudando a desenvolver nos países em desenvolvimento, projetos voltados para a preservação ecossistemas e responsabilidade ambiental que consigam reduzir as emissões de gases do efeito estufa, não obstante a situação um tanto tímida que nos encontramos na seara de proteção ambiental.
Companhias e políticos precisam conciliar urgentemente uma cessação rápida e controlada de emoções da queima de combustíveis fósseis com a necessidade humanas em sociedade. O fato é que o crescimento econômico exacerbado muitas vezes não permite a viabilidade de condutas mais complacentes com a tutela do meio ambiente, daí urgir na necessidade do Estado intervindo nessa relação como canalizador para responsabilidade ambiental, se valendo do seu melhor instrumento, a relação fiscal decorrente de sua soberania.
A comercialização de créditos de carbono constitui medida viável ao progresso pautado na sustentabilidade e responsabilidade ambiental de um país. No Brasil não é diferente. A utilização do nosso fenômeno extrafiscal, como instrumento de políticas públicas fomentador de comportamentos torna-se contumaz ao eventual incremento de projetos ambientais de diminuição de GEEs, mormente ao se levar em consideração que age como mecanismo propiciador de incentivo a atividade empresarial e a função social da empresa.
Assim, se nota que o fenômeno extrafiscal da tributação brasileira, que nada mais é que a intervenção do Estado na relação tributária, transcendendo o cunho meramente arrecadatório, mas sendo capaz de forçar, estimular, induzir ou inibir determinados comportamentos dos administrados, é instrumento viável ao desenvolvimento de projetos de sustentabilidade possibilitado pelo mercado de crédito de carbono, auxiliando na tutela de um meio ambiente equilibrado e concomitantemente sem abrir mão do interesse econômico-comercial, tudo isso como forma de se instigar uma nova consciência, a responsabilidade com o meio ambiente.
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[1] São os
principais causadores do Efeito Estufa estabelecidos no protocolo de Kyoto e
que podem fazer parte dos projetos de MDL são: CH4 (Hidróxido de amônia), N2O
(Óxido nitroso), CO2 (dióxido de carbono), HFCs (Hidrofluorcarbonos), PFCS
(Perfluorcarbonos) e SF6 (Hexafluoreto de Enxofre).
[2] Tradução
de Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima;
[3] Gases
estes previstos nos do Protocolo de Quioto, constituindo os principais elementos
responsáveis pelo efeitos estufa.