LICITAÇÕES SUSTENTÁVEIS: A NOVA LEI DE LICITAÇÕES E A MATERIALIZAÇÃO DE UM NOVO MODELO DE CONSUMO ADMINISTRATIVO SUSTENTÁVEL

Luciana de Carvalho Tajra

Centro Universitário 7 de Setembro (UNI7), Ceará.

luciana.tajra@gmail.com

Germana Parente Neiva Belchior

Centro Universitário 7 de Setembro (UNI7), Ceará.

germana.belchior@uni7.edu.br

RESUMO: A Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, desde sua promulgação recebeu várias críticas e tentativas de alterações e revogações. A Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, a Lei nº 14.133/2021, alterou de forma substancial as compras públicas sustentáveis no Brasil. O presente trabalho tem como pergunta de partida: quais foram as inovações trazidas pela Nova Lei de Licitações no âmbito de licitações sustentáveis? O objetivo dessa pesquisa é demonstrar a importância da materialização das compras públicas sustentáveis com a Nova Lei de Licitações já que o Estado é um grande consumidor de bens e serviços e que adotando exigências procedimentais sustentáveis pode influenciar as empresas a produzir bens, materiais e serviços respeitando o desenvolvimento nacional sustentável. Inicialmente, será abordado a evolução histórica do processo licitatório sustentável, as alterações legislativas da nova lei de licitações, passando pelas inovações no processo licitatório quanto a matéria de sustentabilidade e, por fim, abordando o tema contratos administrativos e a sustentabilidade. No tocante aos aspectos metodológicos, será utilizado o método indutivo, explicando-se os conteúdos de aspectos específicos da temática para chegar ao conhecimento da visão do todo quanto as inovações sobre desenvolvimento sustentáveis na Lei nº 14.133/2021. Será adotado a pesquisa de natureza qualitativa, descritiva, teórica e legislativa, realizada por meio de pesquisa bibliográfica, com coleta de dados em livros, artigos jurídicos, textos em meio virtual, de forma que se possibilite a percepção de situações concretas de aplicação e efetivação da sustentabilidade na nova lei de licitações.

PALAVRAS-CHAVE: Licitações sustentáveis. Contratações públicas sustentáveis. Lei nº 14.133/2021. Sustentabilidade. Desenvolvimento sustentável.

Sustainable Bidding: the New Public Acquisition Law and the materialization of a new model of sustainable administrative consumption.

ABSTRACT: The Law No. 8.666, of June 21st of, 1993, since its enactment, has received several critic and attempts to amend and revoke it. The New Law on Public Acquisition and Administrative Contracts, the Law No. 14,133/2021; substantially changed the sustainable public acquisition in Brazil. The present work has the following starting question: what are the innovations brought by the New Public Acquisition Law in the context of sustainable bidding? The purpose of this research is to show the importance of realizing sustainable public purchases with the New Public Acquisition Law, since the Government is a large consumer of goods and services, and, once adopting requirements with sustainable proceedings, may influence companies to produce goods, materials and services promoting national sustainable development. Initially, it will be addressed the historical evolution of the sustainable bidding process, the legislative changes of the new public acquisition law, through sustainability innovations in the bidding process and, finally, the administrative contracts and sustainability subject. With regard to the methodological aspects, it will be used the inductive method, explaining the contents of specific aspects of the subject to get to know the complete vision of the innovations on sustainable development in the Law No. 14.133/2021. It will be adopted qualitative, descriptive, theoretical and legislative research, carried out through bibliographical research, with data collection in books, legal articles and texts in virtual media, in order to enable the perception of application and execution of sustainability practices in the new bidding law in concrete situations.

KEYWORDS: Sustainable bids. Sustainable public acquisitions. Law No. 14,133/2021. Sustainability. Sustainable development.

Introdução

A Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, teve 28 (vinte oito) anos de vigência no ordenamento jurídico brasileiro e desde sua promulgação recebeu várias críticas e tentativas de alterações e revogações. Desde o regime do Decreto-Lei nº 2.300/1986 e, posteriormente, a Lei nº 8.666/1993, o processo licitatório foi caracterizado pelo excesso de formalismos dos procedimentos, pelas facilitações de ocorrências de fraudes e corrupção, pelo encarecimento de bens e serviços quando destinados a Administração Pública, pela redução da discricionariedade do administrador e pelo excesso de judicialização dos certames.

O excesso de formalismos traz uma série de consequências nas contratações da Administração Pública como, por exemplo, o pagamento de preços mais elevados do que os praticados pelo mercado, já que, os custos para participar do processo seletivo são agregados no valor dos produtos e dos serviços licitados pelas empresas participantes e a morosidade pelo excesso de fases e medidas administrativas e judiciais previstas durante o processo, principalmente, nas fases de habilitação e de julgamento.

Diante da problemática da Lei nº 8.666/1993, a necessidade de modernização das normas de licitações e contratações públicas passou a ser defendida pela doutrina, jurisprudência e pelos gestores públicos.

Porém, durante muitos anos, o legislador optou por alterar o regime de contratações públicas por setores, sem alterar a Lei nº 8.666/1993. Como prova disso, podemos citar a promulgação da Lei nº 10.520/2002, que criou a modalidade de licitação Pregão; o Decreto nº 7.892/2013, que instituiu o Sistema de Registro de Preços; a Lei Complementar nº 123/1996, que regulamentou o tratamento diferenciado para as microempresas e empresas de pequeno porte que participam de licitações públicas; a Instrução Normativa nº 01/2010, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que estabeleceu normas sobre as licitações sustentáveis; a Lei nº 12.232/2010, que regulou as licitações de publicidade e a Lei nº 12.462/2011 que estabeleceu o Regime Diferenciado de Contratações Públicas.

Finalmente, em 2013, o projeto de uma nova lei de licitação brotou no Senado Federal protocolado como PLS nº 553/2013, de iniciativa da Comissão Temporária de Modernização da Lei de Licitações e Contratos, aprovado em 13/09/2016. Com uma longa tramitação no Senado Federal - dezembro de 2013 a dezembro de 2016 - o PLS nº 559/2013, em fevereiro de 2017, foi encaminhado para análise da Câmara dos Deputados, sendo autuado como PL nº 6.814/2017. Com a PLS nº 559/2013, foi também enviada para a revisão da Câmara de Deputados, o PLS nº 163/1995, do Senador Lauro Campos, aprovado e remetido à revisão da Câmara em 29/11/1995, que tinha por objetivo a alteração apenas do art. 72 da Lei nº 8.666/1993. Ambos retornaram ao Senado Federal em 2019.

O Senado Federal autuou a matéria como Substitutivo da Câmara dos Deputados aos Projetos de Lei do Senado nº 163/1995 e nº 559/2013, bem como determinou a tramitação como PLS nº 4.253/2020 que, após aprovação do seu texto final, foi encaminhado à Presidência da República para sanção presidencial, transformando-se na Lei nº 14.133/2021.

A Lei nº 14.133/2021 revogou a Lei nº 8.666/1993 (Lei de Licitações e Contratos Administrativos), a Lei nº 10.520/2002 (Lei do Pregão) e os artigos 1.º a 47-A da Lei nº 12.462/2011 (Regime Diferenciado de Contratações). Porém, o artigo 193 da nova lei determinou que tal revogação só entra em vigor após 2 (dois) anos da data de publicação oficial da lei, com exceção dos artigos 89 a 108 da Lei nº 8.666/1993, que são revogados automaticamente com a publicação.

O artigo 191, caput, da nova lei de licitações esclarece que, durante esse período de 02 (dois) anos de vigência concomitante da antiga e da nova lei, a Administração Pública poderá optar por licitar por qualquer das duas leis desde que haja a indicação expressa no edital de qual se optou, vedada a aplicação combinada das duas leis. Tal regra de transição é importante para que a Administração Pública venha a se adaptar aos novos dispositivos da Lei nº 14.133/2021, adéque os seus processos internos, qualifique os seus servidores e passe finalmente a aplicar o novo regime.

Uma das alterações relevantes da Lei nº 14.133/2021 foi a preocupação em estabelecer um maior equilíbrio entre o desenvolvimento econômico e o desenvolvimento nacional sustentável. Depois de tantas alterações legislativas que incluíram o tema sustentabilidade no ordenamento jurídico brasileiro, finalmente chegou a vez da Lei de Licitações e Contratos Administrativos abordar o tema com mais ênfase.

O desenvolvimento sustentável possui três pilares de incidência, a saber: ambiental, social e econômico, segundo o Manual da AGU de Implementação das Licitações Sustentáveis na Administração Pública Federal (BRASIL, 2013). Deriva daí a atribuição da expressão triple bottom line, interpretada como “tripé da sustentabilidade”. O presente trabalho tem como objetivo focar nas dimensões ambiental e econômica, dando enfoque nas compras públicas sustentáveis.

Frente a isto, o presente trabalho busca responder a seguinte pergunta de partida: quais foram as inovações trazidas pela nova lei de licitações no âmbito das licitações sustentáveis?

O objetivo dessa pesquisa é demonstrar a importância da materialização das compras públicas sustentáveis com a nova lei de licitações já que o Estado é um grande consumidor de bens e serviços e que adotando exigências procedimentais sustentáveis pode influenciar as empresas a produzir bens, materiais e serviços respeitando o desenvolvimento nacional sustentável.

No tocante aos aspectos metodológicos, será utilizado o método indutivo, explicando-se os conteúdos de aspectos específicos da temática para chegar ao conhecimento da visão do todo quanto as inovações sobre desenvolvimento sustentável na Lei nº 14.133/2021. Será adotado a pesquisa de natureza qualitativa, descritiva, teórica e legislativa, realizada por meio de pesquisa bibliográfica, com coleta de dados em livros, artigos jurídicos, textos em meio virtual, sendo analisados e transcritos numa hermenêutica jurídica, de forma que se possibilite a percepção de situações concretas de aplicação e efetivação da sustentabilidade na nova lei de licitações.

Assim, inicialmente será abordado a evolução histórica do processo licitatório sustentável no mundo, relacionando com a evolução legislativa ocorrida no Brasil. Em seguida, será abordado alterações legislativas da nova lei de licitações, iniciando com a inclusão do desenvolvimento nacional sustentável como princípio, passando pelas inovações no processo licitatório quanto a matéria de sustentabilidade e, por fim, abordando o tema contratos administrativos e a sustentabilidade.

1. Evolução histórica do processo licitatório sustentável no Brasil

A promulgação da nova lei de licitações reacendeu a discussão sobre o tema desenvolvimento sustentável e Administração Pública. Antes de iniciar o estudo dos dispositivos de lei que se relacionam com o tema, é importante estabelecer a sua evolução histórica, para posterior definição e identificação da evolução conceitual até sua inserção na lei.

A degradação ambiental tem como ponto de início a Revolução Industrial na Inglaterra, no século XVIII (MASTRODI; BRITO, 2017), quando o desenvolvimento ocorreu com o uso de combustíveis fósseis, despejo de lixo e resíduos químicos em rios e mares, com excessiva exploração dos recursos naturais, sem a devida preocupação com a sua possível extinção (SILVA, 2021).

O movimento ambientalista teve seu início nas décadas de 40 e 50 do século passado quando o mundo notou os malefícios que o desenvolvimento econômico estava desencadeando no meio ambiente. Na década de 60, a obra “Primavera Silenciosa” de Raquel Carson apontou os problemas com o uso de pesticidas na agricultura para a saúde humana e dos animais, observando que o desenvolvimento social não estava acompanhando o desenvolvimento econômico (SILVA, 2021).

Diante do crescimento da percepção mundial do problema do que era a degradação ambiental, surgiram movimentos envolvendo vários países na tentativa de estabelecer paramentos para o desenvolvimento econômico menos nocivos ao meio ambiente.

A primeira grande reunião entre países a tratar sobre degradação ambiental foi a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano - United Nations Conference on the Human Environment-, também conhecida como Conferência de Estocolmo, organizado pela Organização das Nações Unidas (ONU) em 1972 na capital da Suécia, Estocolmo (PASSOS, 2009). Nessa Conferência ficou demonstrado que a natureza não é uma fonte inesgotável de recursos e que a mudança de comportamento deveria ocorrer em nível mundial.

Essa Conferência não estabeleceu metas concretas a serem cumpridas pelos países, mas teve como resultado a confecção da Declaração da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, sendo o primeiro documento de Direito Internacional a reconhecer o Direito Humano um meio ambiente de qualidade, que é aquele que permite ao homem viver com dignidade.

Em 1980, foi criada a Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, que tinha como objetivo analisar os riscos ambientais e o crescimento econômico. Tal Comissão elaborou em 1987, o Relatório Brudtland, nomeado de “Nosso Futuro Comum”, que indicou a incompatibilidade entre o desenvolvimento econômico existente e a sustentabilidade do meio ambiente (DIZ; CALDAS, 2016). Nesse relatório ficou definido que desenvolvimento sustentável é aquele que procura satisfazer as necessidades da geração atual, sem comprometer a capacidade das gerações futuras de satisfazerem as suas próprias necessidades (COMISSÃO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO, 1988).

Após quase 20 (vinte) anos, no ano de 1992, ocorreu a Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, também conhecida como ECO-92 com o objetivo, dentre outros, de estabelecer os princípios do desenvolvimento sustentável e um programa de ações para alcançá-lo (TORRES, 2011). Um dos documentos oficiais produzidos nesse evento foi a Agenda 21, que teve como principal objetivo “capacitar todas as pessoas a atingir meios sustentáveis de subsistência, devendo ser um fator de integração que permita às políticas abordar simultaneamente questões de desenvolvimento, de manejo sustentável dos recursos e de erradicação da pobreza” (CONFERÊNCIA DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO, 1992).

Nesse evento, as nações se comprometeram a manter diálogo sobre como manter o crescimento da economia mundial de forma sem prejudicar o desenvolvimento sustentável do meio ambiente. Os princípios estabelecidos na ECO-92 foram reafirmados em Joanesburgo, em 2002, durante a Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável, Conferência conhecida como Rio +10. Foram criados também um conjunto de programas para promover alterações no padrão de consumo e produção nos países com duração de 10 (dez) anos. Um desses programas foi estabelecido pelo Processo de Marrakesh, em 2003, formando uma força-tarefa com o objetivo de promover e apoiar a implementação de compras públicas sustentáveis nos países (SILVA, 2021). Assim, surgiram as chamadas licitações sustentáveis.

Partindo para o aspecto jurídico da sustentabilidade no Brasil, a Constituição Federal de 1988 estabeleceu o direito ao meio ambiente equilibrado como direito fundamental de terceira geração. O Princípio do Desenvolvimento Sustentável tem respaldo no caput do artigo 225 da CF/88 que determina ser dever do Poder Público e da coletividade defender e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e as futuras gerações. Segundo Benjamin (2007, p.73) apesar de o artigo 225 da Constituição não está inserido no Título II, se equiparam aos direitos ali previstos. Assim, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado tem aplicação imediata como estabelece o parágrafo 1º, do artigo 5º da Constituição de 1988.

Já o artigo 170, em seu inciso VI, do mesmo diploma, enumera como um dos princípios gerais da atividade econômica a defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação.

Em 1999, o Governo Federal editou a Agenda Ambiental na Administração Pública (A3P), um conjunto de iniciativas cuja compilação foi coordenada pelo Ministério do Meio Ambiente, com o objetivo de estimular os agentes públicos a incorporar critérios de gestão ambiental em suas atividades rotineiras (BRASIL, 2009). Atualmente, o principal desafio da A3P é promover a Responsabilidade Socioambiental como política governamental, auxiliando na integração da agenda de crescimento econômico concomitantemente ao desenvolvimento sustentável, por meio da inserção de princípios e práticas de sustentabilidade socioambiental no âmbito da administração pública. A A3P foi estruturada em 5 eixos temáticos prioritários, uso racional dos recursos naturais e bens públicos, gestão adequada dos resíduos gerados, qualidade de vida no ambiente de trabalho, sensibilização e capacitação dos servidores e licitações sustentáveis. Nove anos depois da A3P, o Ministério do Meio Ambiente editou a Portaria Ministerial n. 61/2008, com a finalidade de introduzir as licitações sustentáveis naquela pasta.

O marco legal pioneiro foi a Lei Federal nº 12.187/2009 que instituiu a Política Nacional sobre Mudança do Clima prevendo no inciso XII, do seu artigo 6º, o estabelecimento de critérios de preferência nas licitações para as propostas que proporcionassem maior economia de recursos naturais, redução da emissão de gases de efeito estufa e de resíduos.

A Instrução Normativa nº 01, da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, de 21 de janeiro de 2010, dispõe sobre os critérios de sustentabilidade ambiental na aquisição de bens, contratação de serviços ou obras pela Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional e dá outras providências. Como se pode concluir, essa instrução tem observância obrigatório apenas no âmbito da Administração Pública Federal.

A Lei nº 12.305, de 02 de agosto de 2010,      instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos, enumerou como um dos objetivos dessa política em seu artigo 7º, inciso XI, a prioridade, nas aquisições e contratações governamentais de produtos reciclados e recicláveis e bens, serviços e obras que considerem critérios compatíveis com padrões de consumo social e ambientalmente sustentáveis.

Essas alterações no ordenamento jurídico brasileiro tiveram como resultado a alteração do artigo 3º, da Lei nº 8.666/1993, por meio da Lei nº 12.349/2010, de 15 de dezembro de 2010, que incorporou um novo objetivo às licitações: além da isonomia e da proposta mais vantajosa, as contratações públicas devem promover o desenvolvimento nacional sustentável. Infelizmente, não houve mais nenhuma alteração na lei como objetivo de detalhar de que forma a inserção dos critérios ambientais nas licitações deve ser feita. Mas essa alteração foi importante para abrir mais espaços legislativos nas próximas leis que foram promulgadas referente as compras públicas.

Em 4 de agosto de 2011, foi promulgado a Lei nº 12.462, que institui o Regime Diferenciado de Contratações Públicas. O artigo 3º desse diploma estabeleceu como um dos princípios a ser observado nas licitações e contratações públicas, o desenvolvimento nacional sustentável. Já no seu art. 4º, a lei dispõe sobre a necessidade de observância de diretrizes, dentre as quais a prevista no inciso III, que se refere à busca da maior vantagem para a Administração Pública, considerando custos e benefícios, diretos e indiretos, de natureza econômica, social ou ambiental, inclusive os relativos à manutenção, ao desfazimento de bens e resíduos, ao índice de depreciação econômica e a outros fatores de igual relevância. O artigo 10 admite na contratação de obras e serviços, incluído o de engenharia, que a remuneração seja variável vinculada ao desempenho da empresa contratada com base em metas, padrões de qualidade, critérios de sustentabilidade ambiental e prazo de entrega definidos no instrumento convocatório e no contrato. Por fim, o caput do artigo 19, estabelece que o julgamento pelo menor preço ou maior desconto considerará o menor dispêndio para a administração pública, atendidos os parâmetros mínimos de qualidade definidos no instrumento convocatório. Ainda neste dispositivo, o § 1º esclarece que os custos indiretos, relacionados com as despesas de manutenção, utilização, reposição, depreciação e impacto ambiental, poderão ser considerados para a definição do menor dispêndio, sempre que objetivamente mensuráveis.

O Decreto nº 7.746, de 05 de junho de 2012, regulamentou o art. 3º da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, para estabelecer critérios e práticas para a promoção do desenvolvimento nacional sustentável nas contratações realizadas pela administração pública federal direta, autárquica e fundacional e pelas empresas estatais dependentes e instituiu a Comissão Interministerial de Sustentabilidade na Administração Pública. Esse Decreto descreveu em seu artigo 4º, os critérios e as práticas que devem ser consideradas como sustentáveis como, por exemplo, origem sustentável dos recursos naturais utilizados nos bens, serviços e obras.

O Decreto nº 10.024, de 20 de setembro de 2019, regulamentou a licitação na modalidade pregão, na forma eletrônica, para a aquisição de bens e a contratação de serviços comuns, no âmbito da Administração Pública Federal e reafirmou a necessidade de as compras públicas serem condicionadas ao Princípio do Desenvolvimento Sustentável, devendo ser observado em todas as etapas de contratação em suas dimensões econômica, social, ambiental e cultural, no mínimo, com base nos planos de gestão de logística sustentável dos órgãos e das entidades.

Diante de tantas alterações legislativas, a Lei nº 8.666/1993 demonstrou-se cada vez mais desatualizada em relação as compra públicas sustentáveis. Assim, foi promulgada a Nova Lei de Licitações, a Lei nº 14.133/2021, que revogou a Lei nº 8.666/1993, a Lei nº 10.520/2002 (Lei do Pregão) e os artigos 1.º a 47-A da Lei nº 12.462/2011 (Regime Diferenciado de Contratações – RDC).

As contratações públicas sustentáveis previstas nas Leis nº 8.666/1993 e nº 14.133/2021, tem relação com o ODS 12 – “Assegurar padrões de produção e consumo sustentáveis” da Agenda 2030 da ONU, em sua meta nº 7, que é a de “promover práticas de compras públicas sustentáveis, de acordo com as políticas e prioridades nacionais.” Nos próximos tópicos será detalhado quais foram as inovações trazidas pela nova lei de licitações no âmbito de licitações sustentáveis.

2. O desenvolvimento sustentável e o processo licitatório da nova Lei de Licitações

A sustentabilidade deve nortear todas as ações da Administração Pública e da sociedade, já que, o artigo 225 da Constituição Federal de 1988 impõe ao poder público e à coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado.

A nova lei de licitações, em seu artigo 5º, elencou os princípios que regem as licitações e contratações públicas. Esse rol é mais extenso do que o artigo 3º, da Lei nº 8.666/93. Porém, vale ressaltar, que esse acréscimo não era necessário pois tal rol é meramente exemplificativo.

Desde a Lei nº 8.666/93, o desenvolvimento nacional sustentável já despontava como um dos objetivos das licitações e contratações públicas. A novidade da lei é que, além de enumerar como objetivo, também passou a figurar como princípio a ser seguido pela Administração Pública em suas contratações, segundo inciso IV, do artigo 11.

Portanto, decorre da nova lei, que o desenvolvimento nacional sustentável agora é objetivo e princípio das licitações e contratações públicas. Enquanto o enquadramento como objetivo se relacionada diretamente com as dimensões econômicas e ambientais da sustentabilidade, ao legislador ao definir desenvolvimento nacional sustentável como princípio, o elevou a categoria de norma de caráter geral, de elevada carga valorativa, possuindo assim um caráter vinculante, cogente e obrigatório dentro do ordenamento jurídico brasileiro.

Faz-se necessário esclarecer as diferenças sobre o que é sustentabilidade e desenvolvimentos sustentável. Sustentabilidade é mais amplo do que desenvolvimento sustentável. Seu conceito está sempre em transformação por ser um conceito sistêmico e dinâmico (BELCHIOR, 2019). Já o conceito de desenvolvimento sustentável relaciona-se com o que ficou definido no Relatório Brudtland (“Nosso Futuro Comum”), ou seja, é o desenvolvimento econômico que procura satisfazer as necessidades da geração atual, sem comprometer a capacidade das gerações futuras de satisfazerem as suas próprias necessidades. Essa definição, inclusive, foi adotada pela Constituição Federal de 1988, em seu artigo 225, caput.

O art. 6.º da Nova Lei de Licitações apresenta definições de expressões que são utilizadas ao longo do diploma legal. Aliás, técnica semelhante era utilizada pelo art. 6.º da Lei nº 8.666/1993. Algumas dessas definições merecem destaque já que se relacionam com o tema desenvolvido neste trabalho.

A primeira definição relevante é a contido no inciso XII, do artigo 6º, que define o que é obra. Segundo a Lei nº 8.666/93, obra é “toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação, realizada por execução direta ou indireta”. Com a nova lei de licitações houve a ampliação desse conceito, assim obra é toda atividade privativa das profissões de arquiteto e engenheiro que resulte em intervenção no meio ambiente inovando o espaço físico da natureza, in verbis:

XII obra: toda atividade estabelecida, por força de lei, como privativa das profissões de arquiteto e engenheiro que implica intervenção no meio ambiente por meio de um conjunto harmônico de ações que, agregadas, formam um todo que inova o espaço físico da natureza ou acarreta alteração substancial das características originais de bem imóvel;

Já o inciso XVIII inova o conceito de serviços técnicos especializados, incluindo a característica inexistente na antiga lei, de que esse tipo de serviço tem natureza predominantemente intelectual. Foi acrescentado ainda nesse inciso, a alínea “h” mais uma categoria de serviço técnico especializado, que não tem correspondência com qualquer dispositivo da Lei nº 8.666/93:

XVIIIserviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual: aqueles realizados em trabalhos relativos a: [...]

h) controles de qualidade e tecnológico, análises, testes e ensaios de campo e laboratoriais, instrumentação e monitoramento de parâmetros específicos de obras e do meio ambiente e demais serviços de engenharia que se enquadrem na definição deste inciso;

Por fim, mais uma alteração nas definições merece destaque: a alínea “a”, do inciso XXV que conceitua projeto básico, indicando quais elementos deve conter nesse documento. Com a nova redação, deve conter como elemento do projeto básico os levantamentos topográficos e cadastrais, sondagens e ensaios geotécnicos, ensaios e análises laboratoriais, estudos socioambientais e demais dados e levantamentos necessários para execução da solução escolhida.

A nova lei de licitações ao tratar da fase preparatória do processo licitatório, em seu artigo 18, caracterizou essa fase como sendo o planejamento do processo licitatório que deve estar compatibilizado com o plano de contratações anual elaborado por cada ente federativo e com as leis orçamentárias, contendo todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão. Um dos elementos que deve conter na fase preparatória, segundo o inciso I, é a descrição da necessidade da contratação fundamentada em estudo técnico preliminar que caracterize o interesse público envolvido.

A novidade relevante em relação as compras públicas sustentáveis é a contida no § 1º, do artigo 18, que indica o conteúdo do estudo técnico preliminar. Nele deverá estar evidenciado o problema a ser resolvido e a sua melhor solução, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica e da econômica da contratação. Dentre os elementos do estudo técnico preliminar é o do inciso XII que se destaca pois deve conter a descrição de possíveis impactos ambientais e respectivas medidas mitigadoras, incluídos requisitos de baixo consumo de energia e de outros recursos, bem como logística reversa para desfazimento e reciclagem de bens e refugos, quando aplicável. Tal dispositivo não tem correspondência com qualquer um da Lei nº 8.666/93, o que comprova a grande evolução da legislação na tentativa de efetivar o desenvolvimento nacional sustentável nas licitações e contratações da Administração Pública.

A Lei nº 14.133/21, assim como a Lei nº 8.666/93, estabelece margens de preferência no processo licitatório. Em matéria de sustentabilidade, de acordo com o inciso II, do artigo 26, da nova lei de licitações, os licitantes que ofertarem produtos reciclados, recicláveis ou biodegradáveis terão preferência na contratação em relação a licitantes ofertantes de bens comuns, caso as propostas daqueles sejam até 10% superior à destes (§1º, II do referido artigo). Tal margem de preferência não tem correspondência com as previstas na Lei nº 8.666/93 em seu artigo 3º, §5º. Em cumprimento ao Princípio da Transparência, o artigo 27 determina que as empresas favorecidas pelas margens de preferências do artigo 26 devem ser divulgadas a cada exercício financeiro em sítio eletrônico oficial.

A nova lei de licitação prevê também critérios de desempate. Segundo o artigo 60 da referida lei, ocorrendo empate entre duas ou mais propostas, deverão ser seguidos os seguintes critérios de desempate, seguindo a ordem: 1º) disputa final, hipótese em que os licitantes empatados poderão apresentar nova proposta em ato contínuo à classificação; 2º) avaliação do desempenho contratual prévio dos licitantes, para a qual deverão, preferencialmente, ser utilizados registros cadastrais para efeito de atesto de cumprimento de obrigações previstas na Lei; 3º) desenvolvimento pelo licitante de ações de equidade entre homens e mulheres no ambiente de trabalho e 4º) desenvolvimento pelo licitante de programa de integridade, conforme orientações dos órgãos de controle.

Se ainda assim o empate persistir, o §1º do artigo 60 estabelece novos critérios, sendo um deles pertinente em matéria de sustentabilidade. Assim, será assegurada preferência, sucessivamente, aos bens e serviços produzidos ou prestados por: 1º) empresas estabelecidas no território do Estado ou do Distrito Federal do órgão ou entidade da Administração Pública estadual ou distrital licitante ou, no caso de licitação realizada por órgão ou entidade de Município, no território do Estado em que este se localize; 2º) empresas brasileiras; 3º) empresas que invistam em pesquisa e no desenvolvimento de tecnologia no País e 4º) empresas que comprovem a prática de mitigação, nos termos da Lei nº 12.187, de 29 de dezembro de 2009. Tal lei é a Política Nacional sobre Mudança do Clima. Mitigação, nos termos definidos no inciso VII, do artigo 2º, da Lei nº 12.187/2009, são:

Mudanças e substituições tecnológicas que reduzam o uso de recursos e as emissões por unidade de produção, bem como a implementação de medidas que reduzam as emissões de gases de efeito estufa e aumentem os sumidouros.

Infelizmente, o critério de desempate que envolve a matéria de sustentabilidade ficou em 4º lugar de preferência, perdendo o legislador a chance de dar um maior destaque ao desenvolvimento nacional sustentável.

Outra novidade da nova lei de licitação foi incluir em alguns artigos o assunto ciclo de vida dos bens e materiais destinados às contratações públicas. A Lei nº 8.666/93 não possui dispositivo expresso que determinasse a observância do ciclo de vida dos bens e matérias pela Administração Pública.

A Lei nº 12.305/2010, que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos, conceitua ciclo de vida em seu artigo 3°, inciso IV, como sendo a série de etapas que envolvem o desenvolvimento do produto, a obtenção de matérias-primas e insumos, o processo produtivo, o consumo e a disposição final.

Segundo o Guia Nacional de Contratações Sustentáveis desenvolvido pela Advocacia Geral da União (BRASL, 2021), deve ser adotado 4 passos no procedimento de contratações sustentáveis: 1º) necessidade da contratação e a possibilidade de reuso/redimensionamento ou aquisição pelo processo de desfazimento; 2º) planejamento da contratação com parâmetros de sustentabilidade; 3º) análise do equilíbrio entro os princípios licitatórios da isonomia, da vantajosidade e da sustentabilidade e 4º) gestão e fiscalização do contrato, bem com gestão de resíduos. A análise do ciclo de vida do produto que deve ser inserida no segundo passo, no momento da escolha do critério de sustentabilidade, partindo a análise desde os materiais utilizados e o modo de produção, passando pelo modo de distribuição, embalagem e transporte, até chegar no uso e por fim na disposição final.

A Lei nº 14.133/2021 incorporou de forma definitiva a importância de a Administração Pública levar em consideração o ciclo de vida dos bens e materiais em suas compras públicas, como forma de garantir a sustentabilidade dessas aquisições: a) no artigo 6º, inciso XXIII, exige que o termo de referência tenha como elemento descritivo a descrição da solução como um todo, considerando o ciclo de vido do objeto; b) no artigo 11, inciso I, indica que o processo licitatório tem por objetivo assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública, inclusive no que se refere ao ciclo de vida do objeto; c) no artigo 18, inciso VIII, esclarece que a fase preparatória do processo licitatório deve compreender a modalidade de licitação, o critério de julgamento, o modo de disputa e a adequação e eficiência da forma de combinação desses parâmetros, para os fins de seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública, considerado todo o ciclo de vida do objeto e d) no artigo 34, §1º, define que no julgamento por menos preço, os custos indiretos, relacionados com as despesas de manutenção, utilização, reposição, depreciação e impacto ambiental do objeto licitado, entre outros fatores vinculados ao seu ciclo de vida, poderão ser considerados para a definição do menor dispêndio, sempre que objetivamente mensuráveis.

A importância dessas alterações é justamente o fato de que nem sempre o valor mais baixo do bem ou do material adquirido pela Administração Pública vai ser de fato o mais vantajoso. Produtos e serviços mais baratos, quando analisados ao longo de todo seu percurso na cadeia, podem se revelar ao final mais dispendiosos por serem menos eficientes e duráveis. Assim, a compra de um bem ou material pode ser reputada mais vantajosa uma solução economicamente mais cara que, em contrapartida, demande menos matéria-prima em seu processo produtivo e/ou gere menor volume de resíduos não aproveitáveis e, por consequência, menor passivo ambiental.

O artigo 42 da nova lei de licitações garantiu mais uma novidade relevante em matéria de desenvolvimento nacional sustentável quando passou a exigir que a prova da qualidade do produto pode ser dar por meio de certificação, certificado, laudo laboratorial ou documento similar que possibilite a aferição da qualidade e da conformidade do produto ou do processo de fabricação, inclusive sob o aspecto ambiental, emitido por instituição oficial competente ou por entidade credenciada.

A Certificação Ambiental não constava na Lei nº 8.666/93, não havendo, portanto, qualquer dispositivo que corresponda a essa inovação da nova lei de licitações. Essa inclusão garantiu a legalidade da exigência da certificação ambiental nas licitações e contratações públicas. Ainda assim, a Administração Pública deve ter o cuidado para não instituir preferências injustificadas por um tipo ou entidade certificadora específica em detrimento de outras possíveis, o que pode restringir indevidamente a competição.

Quanto ao tratamento dos impactos ambientais e urbanísticos em contratos de obras e serviços de engenharia, a Lei nº 14.133/2021 estabeleceu que essas licitações devem respeitar as normas relativas a) a disposição final ambientalmente adequada dos resíduos sólidos gerados pelas obras contratadas; b) a mitigação por condicionantes e compensação ambiental, que serão definidas no procedimento de licenciamento ambiental; c) utilização de produtos, de equipamentos e de serviços que, comprovadamente, favoreçam a redução do consumo de energia e de recursos naturais; d) a avaliação de impacto de vizinhança, na forma da legislação urbanística; e) a proteção do patrimônio histórico, cultural, arqueológico e imaterial, inclusive por meio da avaliação do impacto direto ou indireto causado pelas obras contratadas e f) a acessibilidade para pessoas com deficiência ou com mobilidade reduzida.

Na Lei nº 8.666/93 não há dispositivo correspondente. Mas a Lei nº 12.462/2011, que instituiu o Regime Diferenciado de Contratações Públicas, previa em seu artigo 4º, §1º todas essas exigências. Portanto, não se trata necessariamente de uma inovação, mas sim de um aproveitamento útil de uma disposição normativa que já existia em nosso ordenamento jurídico, mas aplicável exclusivamente às licitações e contratos necessários à realização dos jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016, Copa das Confederações da Federação Internacional de Futebol Associação - Fifa 2013 e da Copa do Mundo Fifa 2014.

Quanto a fase de habilitação dos participantes, a Lei nº 14.133/2021, no caput do artigo 62, diferentemente da Lei nº 8.666/93, conceituou o que seria essa fase como “o conjunto de informações e documentos necessários e suficientes para demonstrar a capacidade do licitante de realizar o objeto da licitação”. Outra inovação foi acrescentar ao inciso III, que a divisão dessa documentação deve incluir as informações fiscais, sociais e trabalhistas das empresas participantes. Nas informações sociais podemos incluir o comprometimento da empresa com o meio ambiente, comprovando com documentos que cumpre a legislação ambiental e que tem uma preocupação social com o meio ambiente.

Finalizando o tópico sobre as inovações do processo licitatório em matéria de desenvolvimento nacional sustentável, faz-se necessário abordar o tema das contratações diretas. O artigo 74, inciso III, alínea “h”, permite a contratação direta por inexigibilidade de licitação diante da contratação de serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual com profissionais/empresas de notória especialização quando envolver controles de qualidade e tecnológico, análises, testes e ensaios de campo e laboratoriais, instrumentação e monitoramento de parâmetros específicos de obras e do meio ambiente e demais serviços de engenharia.

Já sobre os casos de dispensa de licitação contidos no artigo 75 da nova lei de licitações houve uma alteração na redação quando comparado ao inciso XXVII, do artigo 24 da Lei nº 8.666/93, na dispensa de licitação quando a coleta, processamento e comercialização de resíduos sólidos urbanos recicláveis, com a coleta seletiva de lixo realizada por associações ou cooperativas de catadores de materiais recicláveis.

3. A sustentabilidade e os contratos administrativos na nova Lei de Licitações

O artigo 124 da nova lei de licitações elencou os casos em que os contratos podem ser alterados com as devidas justificativas. Da mesma forma que o artigo 65 da Lei nº 8.666/93, os contratos administrativos podem ser alterados unilateralmente pela administração ou por acordo entre as partes. Apesar de o referido artigo não trazer em seu conteúdo disposição expressa em relação a matéria de sustentabilidade, o §2º tem relação com a matéria de Direito Ambiental, sendo importante a sua abordagem nesse trabalho.

Segundo o inciso II, alínea “d” do artigo 124 é possível ocorrer alteração contratual por acordo entre as partes para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe ou em decorrência de fatos imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis, que inviabilizem a execução do contrato tal como pactuado, respeitada, em qualquer caso, a repartição objetiva de risco estabelecida no contrato.

O §2º do artigo 124 esclarece que será aplicado essa alteração contratual nos casos de contratação de obra e serviços de engenharia quando a execução for obstada pelo atraso na conclusão de procedimentos de desapropriação, desocupação, servidão administrativa ou licenciamento ambiental, por circunstâncias alheias ao contratado.

Assim, diante de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe ou em decorrência de fatos imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis, que inviabilizem a execução do contrato, ocasionando atraso na execução das obras e serviços de engenharia por atraso na conclusão de procedimentos do licenciamento ambiental, poderá ocorrer a alteração contratual por acordo entre as partes.

A Lei nº 8.666/93 em seu artigo 57, §1º, inciso VI, dispõe que os prazos de início, de execução, de conclusão e de entrega do objeto do contrato podem ser prorrogados desde que ocorra omissão ou atraso de providências a cargo da Administração Pública. Assim, a nova lei de licitações deixou de forma mais clara os motivos que autorizam as alterações contratuais, detalhando inclusive, os procedimentos administrativos em que se admite a alteração contratual por atraso.

Quanto a extinção do contrato de forma antecipada, o artigo 137 da nova lei de licitações explicitou que só pode ocorrer diante da formalização de processo, assegurado o contraditório e a ampla defesa. Consta como um dos motivos possíveis para a extinção do contrato o atraso na obtenção da licença ambiental, ou impossibilidade de obtê-la, ou alteração substancial do anteprojeto que dela resultar, ainda que obtida no prazo previsto (Art. 137, VI). Tal previsão não possui correspondência qualquer dispositivo da Lei nº 8.666/93.

Ainda sobre as possibilidades de extinção do contrato, o inciso V, do §2º do artigo 137 estabelece que o contratado terá direito a extinção do contrato quando ocorrer a não liberação pela Administração Pública, nos prazos contratuais, de área, local ou objeto, para execução de obra, serviço ou fornecimento, e de fontes de materiais naturais especificadas no projeto, inclusive devido a atraso ou descumprimento das obrigações atribuídas pelo contrato à Administração relacionadas a desapropriação, a desocupação de áreas públicas ou a licenciamento ambiental.

Existe essa previsão na Lei nº 8.666/93, porém não há detalhamento de quais os procedimentos administrativos que autorizaria o contratado a ter o direito de extinção do contrato como ocorre na nova lei de licitações.

O artigo 144, da Lei nº 14.333/2021 leva em consideração também a sustentabilidade ambiental na remuneração variável vinculada ao desempenho do contratado. Terá como base as metas, padrões de qualidade, critérios de sustentabilidade ambiental e prazos de entrega definidos no edital de licitação e no contrato.

A remuneração variável não é novidade no ordenamento jurídico brasileiro, tendo sido empregada anteriormente na Lei n° 12.462/11, que instituiu o Regime Diferenciado de Contratações e na Lei das Estatais, Lei n° 13.303/16. O objetivo a ser alcançado com esse incentivo é alcançar uma melhor performance possível das empresas.

Segundo Edgar Guimarães e José Anacleto Abduch dos Santos (2017, p.159), para a utilização da remuneração variável, precisa o cumprimento de um requisito de ordem formal e outro de ordem material. O formal se refere a exigência de que os parâmetros e critérios estejam previstos no instrumento convocatório e no contrato administrativo. Já o material se refere a atenção ao limite orçamentário fixado para a contratação. Tal entendimento dos autores são reafirmados pelos §1º e 2º do artigo 144 da nova lei de licitações que esclarecem que o pagamento pode ser ajustado em base percentual sobre o valor economizado em determinada despesa, hipótese em que as despesas correrão à conta dos mesmos créditos orçamentários, na forma de regulamentação específica e que tal remuneração variável será motivada e respeitará o limite orçamentário fixado pela Administração para a contratação.

A lei de licitações estabeleceu, portanto, que critérios de sustentabilidade ambiental podem resultar em remuneração variável ao contratado. Tais critérios, se objetivo e adequadamente estipulados, podem trazer importantes vantagens à Administração Pública no que se refere à sua própria performance ambiental.

Por fim, o último aspecto que merece destaque na nova lei de licitações quanto à matéria de sustentabilidade diz respeito ao procedimento após constatação de irregularidade no procedimento licitatório ou na execução contratual.

O artigo 147, da Lei nº 14.133/2021, indica que no caso de irregularidade que não seja possível saneamento, a decisão de suspender a execução ou de declarar a nulidade do contrato só poderá ocorrer se ficar revelado que se trata de medida de interesse público com a avaliação, dentre outros aspectos, dos riscos sociais, ambientais e à segurança da população local decorrentes do atraso na fruição dos benefícios do objeto do contrato e da motivação social e ambiental do contrato.

Tal dispositivo da nova lei está de acordo com o que prever a Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro, o Decreto-Lei n° 4.657/42, que com as alterações promovidas pela Lei n° 13.655/2018, estabelece que na esfera administrativa não se decidirá sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão, com análise das possíveis alternativas, assim como, que a decisão que decretar a invalidação de contrato ou processo deverá indicar as condições de regularização.

Considerações Finais

A sustentabilidade deve nortear todas as ações da Administração Pública e da sociedade já que o artigo 225 da Constituição Federal de 1988 impõe ao poder público e à coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado. O Estado tem a difícil tarefa de garantir o desenvolvimento do país em equilíbrio com o desenvolvimento nacional sustentável.

A Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, desde sua promulgação, recebeu várias críticas e tentativas de alterações e revogações pois pecou pelo excesso de formalismo dos procedimentos, pela facilitação de ocorrência de fraudes e corrupção, pelo encarecimento de bens e servidos quando destinados a Administração Pública, pela redução da discricionariedade do administrador e pelo excesso de judicialização dos certames.

Além disso, a antiga lei de licitações não aprontava dispositivos que tornasse efetivo as compras públicas sustentáveis pois muitos defendiam que fazer exigências de requisitos de sustentabilidade poderia ocasionar a restrição da competição entre os interessados em participar das licitações.

A Lei nº 14.133, conhecida como a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, revoga a Lei nº 8.666/1993(Lei de Licitações e Contratos Administrativos), a Lei nº 10.520/2002 (Lei do Pregão) e os artigos 1.º a 47-A da Lei nº 12.462/2011 (Regime Diferenciado de Contratações, trazendo grandes inovações quanto a matéria de sustentabilidade nos processos licitatórios da Administração Pública.

No presente trabalho, ficou demonstrado que além de o desenvolvimento sustentável continuar a desempenhar o papel de objetivo das licitações públicas, o legislador o elevou a categoria de princípio, possuindo, portanto, um caráter vinculante, cogente e obrigatório dentro do ordenamento jurídico brasileiro.

Requisitos que envolvem a sustentabilidade nas compras públicas sustentáveis foram incluídos no estudo técnico preliminar, nas margens de preferência, nos critérios de desempate, no ciclo de vida dos bens e materiais, na certificação ambiental na prova de qualidade do produto, no tratamento dos impactos ambientais nas obras e serviços de engenharia, na fase de habilitação dos participantes e nos casos de contratação direta.

Houve, por fim, alteração quantos as disposições contratuais administrativas, em matéria de Direito Ambiental, quanto a alteração contratual por acordo entre as partes, as hipóteses de extinção contratual, o pagamento do valor contratado com base na remuneração variável vinculada ao desempenho do contratado e os casos de irregularidade contratual.

Ocorreu uma grande evolução na inclusão na sustentabilidade das compras públicas. Diante de poucos meses de vigência da nova lei e da regra de transição de 02 (dois) anos em que a antiga e nova lei irão existir concomitantemente no ordenamento jurídico, só o tempo dirá se essas alterações são suficientes para garantir o equilíbrio entre o desenvolvimento econômico e o desenvolvimento nacional sustentável.

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Submetido em: 3 dez. 2021.

Aceito em: 15 mar. 2022.