Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul (UNIJUI), Rio Grande do Sul.
mateus.fornasier@gmail.com
Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul (UNIJUI), Rio Grande do Sul.
norberto.knebel@gmail.com
RESUMO: Este artigo objetiva estudar a transformação do Direito de Vizinhança, de uma leitura ligado ao Direito Privado e a noção de vizinhança como a relação de uso normal da propriedade entre proprietários, para uma visão urbanista ligada ao interesse público. Seus objetivos específicos são: i) apontar teoricamente a transformação jurídica do conceito de vizinhança sob o contexto dessa publicização do Direito Urbanístico e da constitucionalização do Direito Privado; ii) compreender o instrumento do Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança (EIV) como ampliação da participação social e da noção de vizinhança para o Direito Urbanístico; iii) identificar o fenômeno dos megaeventos recentes no Brasil como um desafio para esse novo paradigma de vizinhança. Resultados: i) há uma mudança de paradigma no Direito de Vizinhança, sendo superada a interpretação e a aplicação puramente privada de seus institutos; ii) o instrumento do Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança (EIV) surge como uma das formas de esclarecimento e participação social, pois submete os empreendimentos urbanos a uma visão técnica que revela à sociedade os impactos de uma obra, permitindo a discussão popular e o auxílio à Administração Pública na concessão de licenças e na definição de compensações; iii) nas grandes obras públicas de infraestrutura e as privadas, a participação social acaba reduzida a mera consulta, sem o efetivo poder político de dirigir a gestão das cidades.
PALAVRAS-CHAVE: Direito de Vizinhança. Estudo Prévio de
Impacto de Vizinhança. Megaeventos.
Política urbana.
ABSTRACT: This paper aims to study the
transformation of Neighborhood Law, from a reading related to Private Law and
to the notion of neighborhood as the relation of normal use of property between
owners, to an urbanist view linked to the public interest. Its specific
objectives are: i) to theoretically point out the juridical transformation of
the concept of neighborhood under the context of this publicization of Urban
Law and the constitutionalization of Private Law; ii) to understand the
instrument of the Prior Neighborhood Impact Study as a broadening of social
participation and the notion of neighborhood for Urban Law; iii) to identify
the phenomenon of recent mega events in Brazil as a challenge for this new
neighborhood paradigm. Results: i) there is a paradigm shift in the
Neighborhood Law, surpassing the interpretation and purely private application
of its institutes; ii) the instrument of the Prior Neighborhood Impact Study
emerges as one of the forms of enlightenment and social participation, as it
submits urban enterprises to a technical vision that reveals to society the
impacts of a work, allowing popular discussion and assistance to the public
administration in granting licenses and setting compensation; iii) in large
public and private infrastructure works, social participation is reduced to
mere consultation, without the effective political power to direct the
management of cities.
KEYWORDS: Neighborhood Law. Prior Neighborhood
Impact Study. Mega events. Urban policy.
O Código
Civil Brasileiro de 2002 (BRASIL, 2002) disciplina um Direito de
Vizinhança a partir das premissas privadas, enquanto a
ascensão da política urbana constitucional (regida pelas diretrizes gerais do
Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001)) sugere essa mudança para o campo público — o que pode ser chamado de
publicização do Direito Urbanístico. Diante disso, o objetivo
geral deste artigo é estudar a transformação do Direito de Vizinhança, de uma leitura ligado ao
Direito Privado e a noção de vizinhança como
a relação de uso normal da propriedade entre proprietários para uma visão
urbanista ligada ao interesse público.
O problema que conduziu a presente pesquisa pode
ser descrito da seguinte maneira: como deve
ser entendida a noção jurídica de vizinhança, aplicada sob a forma privada da
relação de proximidade entre proprietários? Mesmo com a complexidade
do conceito urbanístico de vizinhança - mais amplo e ligado às
consequências sócio-ambientais — é
preciso identificar o que resta do Direito de
Vizinhança do Código Civil, de modo a atualizá-lo e
sustentá-lo no
ordenamento jurídico urbanístico.
Os objetivos específicos, cada qual correspondente a um segmento deste trabalho, podem assim ser
apresentados: em primeiro
lugar, apontar teoricamente a transformação jurídica do conceito
de vizinhança sob o contexto dessa publicização do Direito
Urbanístico e da constitucionalização do Direito
Privado; em segundo, compreender o
instrumento do Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança (EIV) como ampliação da
participação social e da noção de vizinhança para o Direito Urbanístico; por fim, ainda, identificar o fenômeno dos megaeventos
recentes no Brasil como um desafio para esse novo paradigma de vizinhança.
Metodologicamente, primeiramente, deve-se apontar
que a noção de megaevento abrange uma noção teórico-conceitual nos
estudos urbanos, não somente uma descrição de fato, pois a literatura
identifica nesses fenômenos uma natureza ideológica e um conjunto de práticas
urbanísticas. Por isso eles podem ser trabalhados de forma teórica, mesmo sem
estudo de caso, como neste artigo, em que tais acontecimentos podem ser vistos
como expoentes de novos problemas para a gestão democrática da
cidade e dos métodos de participação social. Portanto, o texto não trata de um
evento em específico, mas sim, dos megaeventos em sua noção
conceitual.
O método de procedimento aqui utilizada
é dialético, propondo-se tratar os conceitos de forma a obter uma síntese
que caracterize uma nova tese digna de novas contradições. Foi primeiro preciso
delimitar o objeto do direito de vizinhança para depois submetê-lo a análise
concreta dos seus aspectos essenciais, trazendo ao final uma síntese
(MEZZAROBA; MONTEIRO, 2009,
p. 70-76). Por sua vez, a técnica de pesquisa empregada é
bibliográfico-documental, tendo em vista que se analisou a mais
recente e significativa literatura acerca do tema, sob uma abordagem qualitativa dos conceitos — tendo o objeto de pesquisa uma
natureza conceitual (BITTAR, 2012, p. 208), buscando sintetizar esses conceitos
trazidos pela bibliografia em um novo estado — revelando um Direito de Vizinhança
atualizado em relação à
política urbana.
A expressão Direito de
Vizinhança é utilizada para indicar o conjunto de normas ou
situações jurídicas de ordem privada possíveis na relação entre proprietários
ou possuidores de imóveis próximos, em que a atividade proprietária de um
repercute no aproveitamento da propriedade de outro (PENTEADO, 2008, p. 231). Ocupa-se, assim, de direitos baseados em restrições
defensivas da propriedade (MONTEIRO FILHO, 2002, p.1), ou seja, que decorrem justamente da autonomia privada,
coibindo interferências indevidas em imóveis vizinhos, pois interfere no bom
uso da propriedade alheia. Nesse sentido, é expressão que
abarca direitos autônomos e concebidos como limitação ao direito
absoluto de propriedade (LÔBO, 2017, p. 67).
A noção jurídica de “vizinho” não se limita aos prédios que compartilham paredes ou cercamento, mas sim, todos aqueles capazes de sofrer interferências externas. São direitos que i) independem de registro, pois a situação de vizinhança é de fato, comprovando-se na contiguidade e/ou proximidade relevante; ii) são recíprocos; iii) constituem obrigações propter rem; iv) são passíveis de violação independentemente da intenção do eventual agente causador de ofensa (BLUM, 2011, p. 227).
Nesse ramo do Direito
se compreendem as normas que
limitam a extensão de usar e gozar dos proprietários ou possuidores, impondo a
necessidade de bom uso do objeto de propriedade/posse dos proprietários/possuidores vizinhos. É fundamentado socialmente pela
convivência social e pela tolerância recíproca do viver em vizinhança,
limitando a propriedade de uns
sujeitos em relação ao alcance dos direitos dos demais — não necessariamente do interesse
público, mas sim na medida em que uma
propriedade repercute na outra. Assim, os direitos de vizinhança
representam nada mais do que
os interesses privados dos vizinhos (FARIAS; ROSENVALD, 2015, p. 539).
No ordenamento jurídico
brasileiro, destacando sua natureza privada,
compreende-se que sua principal regulação seja o Código Civil
Brasileiro (art. 1277 ao art. 1313).[1]
O uso anormal da propriedade, nos
seus termos, se dá quando o uso da coisa repercute no uso normal de
outra, em relação aos habitantes e a qualidade de vida, estando, por isso mesmo, associada ao direito ao sossego — e o art. 1277 do CC/2002 fundamenta legalmente
o direito privado de se fazer cessar qualquer atividade proprietária que atinja
o bem-estar de outro proprietário vizinho.[2] Estabelecem esses direitos, juridicamente, dessa
forma, os limites ordinários de tolerância entre vizinhos ao que
concerne à saúde, ao sossego
e à segurança, seus principais bens
jurídicos tutelados (LÔBO, 2017, p. 70).[3]
Essa anormalidade do uso de propriedade pode ser aferida (GONÇALVES, 2017, p. 390-391) ao se: i)
verificar a extensão do dano ou do incômodo causado — ao configurar-se situação em que o limite
do tolerável tenha sido ultrapassado, considerando o evento ser repetitivo ou
fora do razoável; ii) examinar a zona onde ocorre o
conflito, bem como os usos e costumes locais — ou seja, se as práticas não são culturalmente características ou esperadas de um local, condizendo com algum evento regional ou de
identidade específica do local; iii)
considerar a anterioridade da posse — o que condiz à chamada tese da pré-ocupação,
segundo a qual os imóveis
antes estabelecidos determinam a destinação do local — embora não seja algo aceito sem reservas,
pois o excesso pode fugir da razoabilidade.[4]
Constatando o uso anormal há um conflito privado entre
proprietários, pois o dano é considerado acima do tolerável, incompatível com o
local e alheio à destinação
habitual que os vizinhos vêm dando
aos imóveis localizados nesse ambiente. Se dá pela prática de atos: a) ilegais — que consistem no ato de vontade lesivo
aos interesses de vizinhos, violando o dever de cuidado para com a propriedade de outrem; b) abusivos — relativos ao desvio de finalidade, mesmo
que de acordo com a lei, mas injustificáveis do ponto de vista da razão e da tolerância; ou c) excessivos — causadores de danos anormais e
injustos, mesmo que praticados com finalidade legítima (FARIAS;
ROSENVALD, 2015, p. 546-547).
A codificação privada ainda tutela o direito de construir (art. 1.299 a a.313, seção VII),
que é a regulação que permite construções e as limita de acordo com os direitos dos vizinhos. Trata-se de uma noção privatista do direito
de construir justamente por considerar que a possibilidade de
edificação é uma regra, um direito inerente à propriedade, sendo
as eventuais limitações exceções à regra. É a noção seguida por Meirelles (2005, p. 35), por exemplo, que considera o direito de
construir como normalidade do
uso da propriedade, sendo anormal apenas aquilo que ocasiona lesão ao vizinho.
Os direitos de vizinhança compõem o sistema de limitação da propriedade privada
nesse contexto justamente porque a segurança, o sossego e a saúde são considerados direitos da personalidade
inerentes a qualquer ser humano (FARIAS; ROSENVALD, 2015, p.
545).
Todavia, a tendência[5]
de constitucionalização do Direito Privado e de publicização do Direito Urbanístico aponta para um novo
paradigma, que ultrapassa a mera limitação entre proprietários, obrigando os detentores dos imóveis a cumprirem sua função
social, atendendo ao interesse público e social.[6]
A necessidade de ser a
propriedade privada adjetivada pela sua função
social fundamenta as limitações ao direito de propriedade tanto
no Direito Privado quanto no Público, surgindo limitações urbanísticas à
propriedade (SILVA, 2010, p. 394-398). O direito de
propriedade fica submetido positiva e negativamente à política urbana, desse modo, sendo necessária licença para usar e construir.
No que concerne aos
problemas advindos da vida em vizinhança destacam-se dois fenômenos concorrentes e
entrelaçados na produção e circulação do Direito nesse contexto de
constitucionalização/publicização: a) a
interpretação e aplicação das normas de Direito Privado
sob o enfoque dos princípios constitucionais; e b) a ascensão de legislação ambiental e urbanística ligadas à política ambiental e urbana da União.
A incorporação de princípios de Direito Público ao Direito Privado acaba se tornando uma
imposição à instrumentalidade do Direito, tendo em
vista que, se fosse mantido o
conteúdo da civilística tradicional, sua
aplicação seria insustentável frente às grandes contradições que carrega — tanto da realidade social que não
suporta mais os excessos de natureza proprietária quanto pelo próprio ordenamento jurídico pautado pelo comando axiológico da Constituição. Indica-se, assim, a possibilidade de afirmação de um Direito “Civil-Constitucional”
(ARONNE, 2014, p. 51-63).
Nessa orientação constitucional do Direito, as relações
privadas precisam respeitar os direitos fundamentais de forma objetiva. Essa é a chamada eficácia horizontal dos direitos fundamentais — para além da eficácia vertical,
que ocorre na relação dos entes públicos e as pessoas (naturais ou
jurídicas). Nesse contexto, não só o acordo de vontades (núcleo da
autonomia privada), mas também os
direitos fundamentais vinculam as partes, sendo necessária a intervenção em
conflitos cujo ato de vontade viole direitos fundamentais; emerge, assim,
o dever de proteção por parte do
Estado (SARLET, 2011, p. 12-16).
Ocorre
um processo de consolidação dos princípios constitucionais nas relações
jurídicas, no qual a funcionalização da propriedade segue a noção
socioambiental superando a dimensão individualista característica das
codificações civis modernas,
dando prioridade à
valorização da pessoa humana e à
sociabilidade, tendo como escopo a diminuição das
desigualdades. Esse processo deve impôr aos juristas um esforço hermenêutico na
aplicação de um Direito visto de forma sistemática e respeitando a transição do individual
para o social (BÜHRING, 2016, p. 18-19).
No que tange ao ordenamento do Direito de Vizinhança, embora este já tenha sido monopolizado pelo Código Civil — que remete somente o direito de construir à disciplina administrativa — na contemporaneidade das relações jurídicas tal direito está cada vez mais ligado aos institutos de Direito Público, como a função social da propriedade e a proteção ao meio ambiente (COSTA, 2001, p. 239-240). A Constituição Federal de 1988, a Lei de Crimes Ambientais e o Estatuto da Cidade retiram da exclusividade da esfera intersubjetiva e privada a regulação da vizinhança, elevando-os da categoria de meros conflitos entre vizinhos até a complexidade da sua caracterização como verdadeiros conflitos sócio-ambientais.
A afirmação de uma política ambiental e de uma política urbana orientadas pela Constituição Federal
aponta para um movimento de publicização da produção do espaço urbano (TAVARES, 2019, p. 77-80).[7]
Essa observação aponta para a força dos instrumentos
de execução dos planos urbanísticos no fazer urbano, tratando-se assim de uma função urbana e ambiental que contraria, formalmente, a
predominância de atores privados,
responsáveis pelos fenômenos como a especulação imobiliária e a gentrificação.
Segundo o ordenamento jurídico urbanístico, as cidades deixam de ser a
simples síntese de todos dos atos proprietários espalhados pelo território, tornando-se um projeto urbanístico e ambiental integrado, portanto.
Dessa forma, tanto o “uso anormal da propriedade” quanto o “direito de construir”,
anteriormente reservados à legislação privatística,
agora passam a incorporar a ordem pública. A propriedade privada precisa ser
funcionalizada por sua função social — portanto, não compete mais somente aos conflitos entre vizinhos a identificação de um uso
anormal, mas sim, a uma
propriedade que contrarie os princípios das políticas urbana e ambiental estabelecidas pela União.
O direito de construir
foge da noção anterior, digna da codificação civil, que preconiza que o
direito de edificar em um
terreno é inerente à propriedade e, assim,
absoluto até que se prove o contrário. O Direito Privado
prevê limitações ao direito de construir baseando-se na
relação entre vizinhos e nos possíveis danos que possam afetar o bom
uso da propriedade de outro,
como uma emanação do direito de propriedade. Todavia, a
ascensão de uma política urbana nacional, que precisa ser efetivada pelos Municípios, indica a melhor forma de construir baseada no
planejamento urbanístico. É o “condicionamento urbanístico ao direito de
construir” — ou seja, o
direito de construir é uma concessão do Poder Público, atribuída pela legislação municipal (SILVA, 2010, p. 82-83).
O direito de construir sob os ditames do ordenamento
urbanístico possui uma “dupla função” (CARVALHO, 2014, p. 149) de regulação: a
de garantir solidez, salubridade, estética e segurança de um projeto de
edificação, tanto em relação
aos vizinhos quanto ao
restante da sociedade, sendo
assegurado que essa obra está localizada e terá utilização que atende os
interesses da coletividade, e não
somente do proprietário. Trata-se de um duplo
controle, urbanístico e estrutural, fazendo-se
necessária uma licença de construir frente ao Poder Público e à sociedade — ou seja, relacionando-se também a interesses
coletivos e difusos. O direito de construir, nesse
contexto, não se limita ao âmbito do Direito
Civil, ocorrendo “incidência transversal” sob matéria
urbanística, ambiental, do patrimônio histórico, artístico, paisagístico,
turístico e cultural, do Direito Aeronáutico
e, enfim, de ordem pública (LÔBO,
2017, p. 86).
A realidade do Direito Urbanístico torna necessária uma
leitura integrada do Código Civil
e das normas ambientais/urbanísticas, em que a vigência dos direitos subjetivos
inerentes à propriedade possam reafirmar as premissas contidas nas políticas ambiental e urbana derivadas dos interesses jurídicos pela
dignidade da pessoa humana e pelo
meio ambiente ecologicamente equilibrado. Do ponto de vista do Direito Privado há, assim,
uma reestruturação da estrutura jurídica do direito de propriedade, e por essas
razões, que unem os fenômenos
jurídico-legislativos da interpretação e aplicação das
normas de Direito Privado sob o enfoque dos
princípios constitucionais, e da
ascensão da legislação
ambiental e urbanística ligadas à política
ambiental e urbana da União (ambos
detalhados supra), a partir
dos quais a propriedade privada deve ser funcionalizada a partir das
premissas ambientais/ urbanísticas (CATALAN, 2009, p. 65).
Esse conceito contemporâneo de direito
de vizinhança — necessário para a efetivação da política urbana e ambiental —
é, portanto, desenvolvido a partir de uma análise complexa dos Direitos
Urbanístico e Ambiental, consagrando uma noção de integralidade do espaço
urbano para além do individualismo proprietário e da necessidade de efetivação
da sustentabilidade ambiental. Supera o paradigma de vizinhança como o respeito
entre proprietários — digno do atávico Código Civil de 1916 —, atrelando o
Direito de Vizinhança fundamentalmente à operacionalização da função social da
propriedade (PEREIRA, 2021, p. 12), e passando a configurá-lo como direito
abrangente quanto aos aspectos sócio-ambientais que contemplam o bem-estar urbano,
para muito além do que os anseios ou problemas ligados às esferas privadas de
vizinhos proprietários.
O Direito de Vizinhança, nesse sentido,
passa à esfera de influência das preocupações globais no âmbito sócio-ambiental
— tais como poluição, desmatamentos, mudanças climáticas, degradação ambiental,
pobreza e desigualdade social (CALGARO; PILAU SOBRINHO, 2020, p. 158) — e estabelecendo uma realidade jurídica para a propriedade
privada que sopesa os interesses da livre iniciativa e dos direitos sociais,
buscando equilíbrio e não uma razão de disputa proprietária (MARTINS;
GUEDES, 2020. p. 125). O direito de vizinhança só pode ser
visto, assim, a partir da operacionalização da função social da propriedade e,
inclusive, de uma “função social da cidade”, que corresponde ao conjunto da
política de desenvolvimento urbano — seja daquelas ligada às políticas
públicas, seja dos papéis da sociedade, que nada mais são do que as limitações
à propriedade privada, caracterizando um caráter público ao Direito Urbanístico
que influencia diretamente nas relações proprietárias.
A constitucionalização do Direito
Urbanístico brasileiro indica que a política urbana ultrapassou o paradigma anterior, em que se encontrava espalhada
em diversos diplomas federais, estaduais e municipais, tornando-se ordenada conforme as diretrizes gerais descritas
na Constituição Federal, no Estatuto da Cidade e no Estatuto das Metrópoles — atingindo-se,
enfim, uma unidade substancial (SILVA, 2010, p. 50). Os
estatutos têm a função de regular os artigos 182 e 183 da Constituição
(BRASIL, 1988), determinando que essa regulação urbana deva ser executada pelos
Municípios sob o regime da política urbana.
Identifica-se nesse processo uma hierarquia de competência
federalista, na qual a disciplina urbanística parte do fundamento
constitucional — ou seja, abstrai seu conteúdo da
política urbana nacional, enquanto o planejamento urbano municipal confere-lhe efetividade. Portanto, a competência legislativa
é da União para fomentar as diretrizes gerais, restando ao Município
atender características locais com competência
suplementar; todavia, é de
plena responsabilidade do Município executar a política
urbana, tendo por principal instrumento seu o Plano Diretor.
Trata-se de um
regime normativo que
consolida o controle jurídico estatal sobre o desenvolvimento urbano, sujeitando-o aos princípios
constitucionais e aos direitos sociais (FERNANDES, 2002).
O federalismo brasileiro desde a Constituição de 1988
busca delinear uma forma
cooperativa, de descentralização da política e instituição de uma relação
recíproca entre União, Estados e Distrito Federal, para além dos Municípios
— estando estes últimos incorporados como entes federados. Respeita-se
a ideia de uma autonomia local de gerir processos políticos que de debate de interesses locais em conjunto com a implementação de políticas
nacionais. Por isso, o espaço público local nos Municípios
é o ambiente ideal para interação social e realização de processos democráticos participativos e deliberativos
(JURUENA; FRIEDRICH, 2019, p. 123-126).
É no
contexto dessa municipalização da efetivação da política urbana nacional o
Estatuto da Cidade de 2001 estabelece
como uma das suas diretrizes gerais (art. 2º, II) — qual seja, a “gestão democrática
por meio da participação da população e de associações representativas dos
vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de
planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano”. Há uma obrigação implícita
no sentido de que que a
participação da população e de associações representativas deve se dar tanto nos processos de elaboração quanto no de implementação dos
planos diretores (ROLNIK, 2001, p. 7).
Essa é a chamada “gestão democrática
das cidades” promovida como um princípio basilar da política urbana sob a
Constituição Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade, sendo o suporte jurídico
para os municípios enfrentarem as problemáticas urbanas de forma democrática,
preservando os interesses e a atenção da população por meio da participação
cidadã. É o liame para o acesso da população à Administração Pública Municipal,
seja como participante da tomada de decisão sobre as coisas e políticas
públicas, seja para exercer o controle social da execução dessas mesmas
práticas — o que faz também com que se exija a transparência da gestão urbana (SANTIN,
2005, p. 126). O marco estipulado pela obrigatoriedade dessa
participação significa o rompimento para com o paradigma meramente consultivo
do planejamento urbano, tornando a participação da população e das associações
representativas interessadas como fundamental na execução e acompanhamento de
planos, programas e projetos dedicados ao desenvolvimento urbano (REIS
JUNIOR; CANEZIN; BELIZÁRIO, 2002. p. 102).
Concretizando a preocupação concernente à participação
social das diretrizes gerais da política urbana, o Estatuto da Cidade traz,
entre outras,[8]
uma seção para o “Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança (EIV)” (art. 36 ao
38), a qual, conforme a
estrutura de competências urbanísticas, delega ao Poder Municipal definir quais empreendimentos públicos ou privados
dependerão de EIV para obter licença para construir, ampliar ou funcionar. A
política urbana formata esse estudo com vistas à verificação dos efeitos na vizinhança de empreendimento
ou atividade futura, sob o princípio da qualidade de vida, dando apreço às
seguintes questões: i) adensamento populacional; ii) equipamentos urbanos e comunitários; iii)
uso e ocupação do solo; iv) valorização imobiliária; v) geração de tráfego e demanda por transporte público; vi) ventilação e iluminação; vii)
paisagem urbana e patrimônio natural e cultural.
Os fatores que o EIV deve investigar não são taxativos,
embora a lei estabeleça um mínimo verificável: atentar se uma nova obra terá
capacidade de receber bons serviços, ou se o adensamento populacional não
permite expansão — em outras palavras, deve
comprovar se o fluxo de pessoas está sob controle, tendo em
vista o que essas pessoas requerem dos locais. Também,
quando possível, de quais equipamentos urbanos será necessário instalação ou
expansão para se adequar à
nova realidade.
Ainda, deve ser
verificada a adequação ao zoneamento, evitando-se o funcionamento de empreendimento inadequado à realidade local. Em referência à função econômica da propriedade, o EIV deve verificar se haverá valorização
imobiliária, sendo implícito o repúdio à desvalorização. Por fim, é preciso atentar para o
impacto de vizinhança à paisagem urbana, considerada patrimônio natural ou cultural, sendo inadmissível a
violação da visibilidade de áreas naturais ou culturalmente relevantes (NASCIMENTO, 2013, p. 28-32).
Devido à necessidade de regulamentação, por parte de cada Município, da elaboração do EIV, a sua regularização no Brasil ainda é um processo em andamento. Segundo
os dados trazidos pela pesquisa de Silva e Guedes (2019, p.
547), a partir dos dados do “Censo
2009”, cerca de 13% dos Municípios brasileiros possuíam
o EIV regulamentado em lei específica, e que
esse processo contribui positivamente para o equilíbrio urbano e a
infraestrutura das cidades. A previsão normativa na política urbana é uma
realidade, mas a municipalização do planejamento urbano sugere o respeito ao
desejo das cidades em implantar planos de estudos de vizinhança conforme sua realidade — portanto, é um processo de
incorporação sujeito às políticas locais.
Esse estudo é capaz de identificar impactos para a
vizinhança e abrir debates com suas informações, entretanto, não substitui nem
concorre com o Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA) — o qual é exigido nos termos da legislação ambiental. A política urbana que
deve ser implementadas pelos planos diretores municipais também deve promover
uma cidade sustentável —
promovendo a eficiência energética e adaptando-se às mudanças climáticas, entre
tantas outras ações possíveis (BUENO, 2008, p. 109-117). Todavia, o EIV significa a expansão do controle social sob
a cidade, para além das preocupações puramente de preservação ambiental. Assim, o EIV é um instrumento de participação social na gestão
urbana ao contemplar por meio da técnica, do estudo, do interesse de uma
vizinhança, inclusive, mas não somente os ambientais. O “vizinho” passa a ser o
complexo da relações sócio-ambientais da cidade, em todos os aspectos que
afetam as relações no espaço urbano — afetações que alcançam a preservação
ambiental, o sossego, a sustentabilidade, a desigualdade fundiária e o acesso à
cidade.
Ocorre, dessa forma, um processo de ampliação da
cidadania na tomada de decisão sobre o destino urbanístico das cidades, prevendo o Estatuto da Cidade, por isso, o EIV para
empreendimentos que os municípios considerarem promotores de mudanças
significativas, em um
exercício de controle social direto (ROLNIK, 2001, p. 7-8).[9]
A natureza jurídica do EIV advém dos
valores constitucionais do meio ambiente equilibrado e da função social da propriedade, passando por isso a noção de “uso
anormal de propriedade” e o “direito de construir” por um delineamento
normativo dentro do processo de publicização do Direito Urbanístico,
sendo a viabilidade de uma obra de interesse público relevante e digna de
intervenção estatal (NASCIMENTO, 2013, p. 44).
Grandes investimentos exigem grandes
obras, e estas têm sido justificadas pela sua grandiosidade e benesses
econômicas. Sob o paradigma normativo desse Direito de Vizinhança publicizado,
que exige o EIV, contudo, é necessário ampliar essa justificativa, algo que só
pode ser verificado pela intensidade da participação social — ou seja, que os
interesses de todos aqueles considerados “vizinhos”, que são, portanto, a
população e a cidade afetados pelas massivas construções, sejam ouvidos e
considerados, sendo buscadas alternativas para conciliar esses interesses — e,
em sendo essa conciliação impossível, deve emergir uma limitação estatal a esse
direito de construir. Portanto, o direito de construir, mesmo sob o interesse
de grandes investidores ou grandes eventos globais, só pode ser exercido sob a
anuência e o controle social em relação à sua execução, tamanhos são sua
influência e seus efeito sobre a cidade.
O Estatuto da Cidade afeta diretamente o direito de
construir, primeiramente,
porque não dá prioridade ao direito absoluto de edificação e afeta o seu
conteúdo, algo que acaba “trazendo o reconhecimento
definitivo, pelo ordenamento jurídico, da necessidade de conciliar os direitos
do proprietário de construir e usar com o direito de propriedade dos vizinhos”
(GUIMARÃES JÚNIOR, 2001, p. 112). Todavia, o instrumento do EIV regula mais que
essa relação entre proprietários, mas intensifica, formalmente, os processos de
participação social na produção do espaço urbano. O direito de construir e a
identificação de uso anormal da propriedade não cabem mais aos olhos do vizinho
incomodado em caso específico, mas sim,
no âmbito de uma complexa relação de vizinhança. O
“vizinho” das grandes construções não é determinado pelos limites do solo ou
pela afetação direta e física, devendo ser compreendido dentro de um amplo
cenário de consequências dessa obra, de como essa construção afeta a mobilidade
urbana, a paisagem, as relações de trabalho local e/ou o mercado imobiliário.
A noção de vizinhança trazida pelo EIV busca compreender e
suprimir as consequência que uma obra específica terá sobre uma localidade
quando edificada, atentando para quando obras de grande porte causam prejuízos
nas proximidades de sua instalação,
sendo esses impactos elencados
de forma técnica. Essa publicidade, prevista no parágrafo único do art. 37 do Estatuto da Cidade, torna o EIV digno de intervenção
nas consultas e audiência públicas, intensificando a informação da população
sobre as obras, diferentemente das
relações típicas do Direito de Vizinhança
reservado aos dissabores privados. Portanto, é possível não obter licença para
construir pelo resultado do EIV mesmo que não tenham sido identificados
problemas de natureza privada (OLIVEIRA; LOMBA, 2015, p. 675).
Os grandes empreendimentos e suas grandes obras, públicas
ou privadas, são um grande alvo para o EIV devido à
ampla gama de consequências possíveis. Um exemplo é o caso de Porto Alegre após
a designação como sede da Copa do Mundo
de futebol de 2014, em que políticas urbanas dirigiram um amplo processo de
reestruturação urbana — se
submetendo a um novo ciclo de expansão da construção civil e aos modelos
empresariais de desenvolvimento urbano. As operações urbanas que permitiram a
reforma e a construção de dois estádios de futebol (Beira-Rio e Arena),
trazendo consequências à infraestrutura urbana e ao direito
à moradia; são racionalidades
impostas pela atuação de agentes nacionais e internacionais, ocorrendo de forma alheias aos princípios
da gestão democrática das cidades (SOARES; SIQUEIRA; LAHORGUE; BERZAGUI, 2015,
p. 374).
Na preparação para os Jogos Olímpicos de 2016 no Rio de Janeiro
identificou-se que a atenção do Poder
Público, para cumprir suas
promessas feitas frente a
investidores privados, ficou voltada aos processos de remoção das comunidades
que atrapalhavam a edificação de
grandes obras, sendo que essas populações eram completamente alheias aos dados
e as informações dos estudos de impacto de vizinhança promovidos (CASTRO;
GAFFNEY; NOVAES; RODRIGUES; SANTOS; SANTOS JUNIOR, 2015, p. 419). Tratou-se de uma urbanização que
ocorreu alheia ao controle da
sociedade, diferentemente do afirmado em lei e pelos princípios que regulam o
EIV.
O projeto político identificado nos megaeventos recentes
do Brasil, como os Jogos Panamericanos de 2007,
a Copa do Mundo de Futebol
da FIFA de 2014 e os Jogos Olímpicos de 2016, aponta
que o possível legado de infraestrutura desses eventos é distribuído
desigualmente e não se dá em virtude de demandas da
sociedade. Por isso, a gestão democrática da cidade é posta em xeque, pois a demanda por esses eventos nunca foi da
população, ao menos nunca houve qualquer processo consultivo ou deliberativo, e ocorreu em atenção a interesses privados das
elites dominantes do País e
do exterior (AMARAL; SILVA; SANTOS; VARGAS, 2014, p. 656).
Esses megaeventos no Brasil constituem um marco para a gestão corporativa na produção das cidades, que ocorreram sob a promessa de que os amplos investimentos públicos e privados trariam um legado para as cidades anfitriãs — e, por isso, elas deveriam competir internacionalmente pelo “privilégio” de ser sede — e esse é o discurso ideológico que sustenta essa noção de cidade-mercadoria, que precisa se promover globalmente ao ponto que essa é a condição para o desenvolvimento urbano — em que investimentos públicos que enriquecem aglomerados privados são a regra — instaurando-se uma dinâmica entre o público e o privado digna do urbanismo neoliberal (SOUZA, 2018, p. 256-258).
O ordenamento jurídico urbanístico que
regula o EIV sustenta, formalmente, uma limitação clara a essa gestão
corporativa — ou seja, por meio da intensificação da participação social
torna-se necessária a atenção aos interesses e locais para o andamento ou não
dessas obras. Os “vizinhos” dos megaeventos, tantos que são, precisam ser
ouvidos e ter esclarecido o impacto sobre si dessas obras, sob o manto da
proteção jurídica dos cidadãos e da cidade. Assim, deveriam as construções
relacionadas a esses megaeventos estar diretamente vinculada à anuência e ao
controle social do cidadão diretamente afetado por elas. Mas demonstra a
realidade que a promessa de um “legado” econômico dessas construções acabam convencendo,
embora não se realize a longo prazo (CURI, 2013).
Mesmo que do ponto de vista urbanístico, esses megaeventos
justificam intervenções urbanas e vendem modelos urbanos voltados aos
interesses privados das grandes empreiteiras de obras públicas[10]
e do setor especulativo do mercado imobiliário. É uma estratégia que usa da
retórica do desenvolvimento urbano para distribuir desigualmente os lucros — impactos positivos para os mega
investidores, mas negativos
para a população de baixa renda. É uma práxis urbanística com profunda
intervenção nas cidades que ignora processos de participação, justamente pela
hegemonia do discurso ideológico de desenvolvimento econômico financeirizado,
em que a participação social se resume à influência de empresários (VIANA, 2019).
Esse fenômeno,
no qual a participação social é relegada ao discurso empresarial e a
atuação somente desse tipo de atores, é o que Vainer (2016, p. 10) chama de democracia
direta do capital na cidade de exceção. Nesse sentido, mesmo durante a vigência de estruturas participativas
funcionais para gestão urbana —
ou seja, instituições formalmente operantes — o poder de produzir o espaço urbano é transferidos à gestão
corporativa. A ideia de transferir o debate urbanístico para a sociedade passa
longe da participação popular, mas encontra processos amigáveis ao mercado de
flexibilização dos controles políticos e burocráticos. É o
“empresariamento” urbano, no qual o debate urbanístico fica restrito aos
debates estratégicos de cunho corporativo, independentemente da opinião dos
cidadãos, mas como postura que busca afirmar cidades como metrópoles
“cosmopolitas” no cenário internacional (KOROSSY; LEAL; CORDEIRO, 2020).
Os modelos e instituições participativas fomentados pela
gestão democrática das cidades, verificados no contexto dos megaeventos recentes do Brasil, não foram
incorporados nas práticas do planejamento urbano, esvaziando o conteúdo do
discurso participacionista do ordenamento jurídico urbanístico contemporâneo,
pois, na prática das cidades, os interesses econômicos atinentes prevaleceram
independentemente dos processos participatórios (ROLNIK, 2012, p. 95-96).
Por mais que sejam formalmente
exercidos, os
instrumentos da participação social acabam sujeitos à retórica do
desenvolvimento urbano que seria baseado em decisões técnicas de caráter racional. O EIV pode apontar
profundos impactos negativos nas cidades, mas a promessa de um legado de
desenvolvimento econômico após as grandes obras vende à população e a mídia que
todo esse processo vale o esforço.
Essa ineficácia dos processos democráticos frente aos megaeventos sedimenta um
planejamento urbano baseado em instrumentos que não consideram o bem-estar de
seus cidadãos (SANT’ANNA; GONÇALVES, 2015, p. 394).
O exemplo da cidade do Rio de Janeiro,
local da realização dos Jogos Panamericanos de 2007, de jogos da Copa do Mundo
de Futebol de 2014 e dos Jogos Olímpicos de 2016, demonstra a fraqueza das
promessas, do chamado “legado” — pois o que de fato ocorreu foi um conjunto de
intervenções urbanísticas para a promoção desses eventos, sob um estado de
emergência que trouxe processos de renovação e transformação para certas áreas,
em detrimento da promoção de territórios de precariedade (MIAGUSKO,
2012) amplos e do descaso com os processos participativos —
tendo em vista que o dito “legado” alcançaria a todos, sem explicar como ou
quando. Ainda, trouxe como legado urbanístico formas de militarização da vida (ROCHA;
MOTTA, 2020) na cidade, acentuando desigualdades no acesso à
cidade (FREIRE-MEDEIROS; FREITAS, 2020).
O fracasso da gestão democrática das cidades, ou a prática
corporativa de ignorar o seus princípios acaba revelando a natureza conflitiva
das cidades brasileiras. Não tendo efetiva representação formal, a sociedade
civil acaba se manifestando de forma que transcende a esfera de participação
institucionalizada (AMARAL; SILVA; SANTOS; VARGAS, 2014, p. 653). O legado dos
megaeventos recentes foram os conflitos nas demolições e construções das
cidades-sede e dos muitos conflitos que ainda virão devido as arestas mal
aparadas das falsas soluções praticadas para executar as grandes obras de
infraestrutura que venderam as cidades (GAFFNEY, 2015, p. 201).
A participação social nos megaeventos acaba legada aos
empresário e, no máximo, a uma elite econômica alheia aos problemas sociais e a
inerente distribuição desigual do espaço urbano (SOARES; BEHMORAIS; SAMPAIO,
2013, p. 137). O campo
conflitivo que se instaura para fora do falso consenso de que os megaeventos
são um sucesso urbanístico acaba se tornando mais um dos desafios para a
efetivação da participação social. Se a noção de vizinhança agora é
socioambiental, ela acaba enfrentando todos os problemas que os institutos jurídicos desse âmbito enfrentam quanto à sua efetivação.
A atualidade dos direitos de vizinhança sob a publicização
do Direito Urbanístico encontra os desafios da gestão democrática da cidade, na
qual vêm à tona as questões atinentes à
participação social, como a complexidade da relação entre especialistas e
opinião pública quando a percepção dos riscos - em que há
uma separação distante entre conhecimento técnico e a percepção da sociedade
(FORNASIER, 2016, p. 88) — e
o tensionamento das estruturas de governo que agora precisam lidar com a
ascensão de novos atores, sem ignorá-los ou relegá-los à mera participação consultiva, sem influência na gestão urbana (BRASIL;
SILVA; CARNEIRO; ALMEIDA, 2012, p. 126).
É preciso conceber instituições participativas mais
permanentes, que acompanhem as decisões da gestão urbana frente às grandes
obras, justamente porque é preciso enfrentar a natureza desses empreendimentos
que tendem a favorecer fortes grupos econômicos que possuem destaque ao
discutir os impactos de obras, sujeitando-se assim a população a compensações injustas. Não há um processo
verdadeiramente participativo nas cidades sem o empoderamento e a mobilização de todos os atores sociais afetados (ABERS, 2016). Por isso,
para enfrentar a crise do planejamento democrático, a participação popular deve
partir de três pressupostos: i) o controle social e política da
população que oriente as prioridades do Poder Público; ii) o empoderamento da população a participar e se qualificar
na deliberação; e iii) a valorização das práticas
cotidianas, ou seja, o fortalecimento do pertencimento e a inserção de formas
de conhecimento baseados nas experiências e realidades locais (LEMOS; MAGALHÃES
JUNIOR; WSTANE, 2019, p. 744).
Diante de todo o exposto, pode-se concluir que
há uma mudança de paradigma no “Direito de
Vizinhança”, sendo superada a interpretação e a aplicação
puramente privadas de seus
institutos. A noção de “uso anormal de propriedade” e de “direito de construir”
enfrentam o processo de publicização do Direito Urbanístico, em que impera um
processo de implementação da política urbana que vem afetando cada vez mais a noção civilista de vizinhança,
conforme o processo de afirmação do urbanismo como interesse público e social
sobrepõe os interesses puramente proprietários que regiam o urbano. Há um
processo sem volta no conceito jurídico de vizinhança para o Direito Privado, que agora precisa se adequar a política urbana e os
processos de participação social.
Não passa
apenas a interpretação do Direito Civil a ser
submetida à subsunção axiológica aos princípios constitucionais e da
política urbana nacional, mas ocorre também ocorre a ascensão da importância das
legislações ambiental e
urbana, que devem ser
implementadas pelo planejamento municipal. Dessa forma, o núcleo desses
direitos de vizinhança se transforma, na medida em que o próprio conceito de vizinhança é ampliado, não
mais adstrito às relações
privadas entre vizinhos — e reservado
aos incômodos e os conflitos pontuais, portanto — e
passando a ser correspondente a relações
jurídicas urbanísticas
socioambientais. Viver em
vizinhança não é mais, para o Direito, uma relação entre proprietários e seu
bom uso da propriedade, mas sim, um
conceito atento à noção de
desenvolvimento urbano sustentável.
Esse processo é, ao mesmo tempo, a nova interpretação do
“direito de vizinhança” sob o viés do ordenamento jurídico urbanístico, mas
também o recuo de suas premissas privadas. Não é mais necessária a afetação de direitos privados
para revelar-se um conflito jurídico entre vizinhos, pois o interesse público e
social pode ser afetado ao se analisar o uso de uma propriedade sob esse
conceito ampliado de vizinhança. O uso anormal da propriedade e o direito de
construir possuem critérios alargados, para além da reclamação por um dos
vizinhos, mas são levados em conta questões sociais e ambientais.
Para verificar essas novas questões, o instrumento do Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança (EIV) surge como uma das formas de esclarecimento e participação social, pois submete os empreendimentos urbanos a uma visão técnica que revela à sociedade os impactos negativos ou positivos de uma obra, permitindo que a população discuta as consequências e possa auxiliar a Administração Pública na concessão ou não de licenças para construção e funcionamento ou até mesmo na definição de compensações. Todavia, quanto aos megaeventos, surgem desafios para essa nova noção jurídica de vizinhança.
A realidade brasileira aponta que o
marco teórico inovador e complexo que sustenta o EIV como parte da gestão
democrática das cidades fracassa frente as imposições da produção do espaço
urbano globalizado. Os megaeventos são formas de inserção de cidades dentro dos
fluxos transnacionais da economia, devendo a gestão urbana, sob essas
condições, se comportar como mercadoria a ser explorada — ofertada como produto
a ser vendido, sendo a busca por esses investimentos a única forma de
viabilizar obras de infraestrutura, que muitas vezes acabam não servindo à
população. A forma participativa que o ordenamento jurídico urbanístico
institui, é ignorada ou distorcida em nome do constante estado de emergência
pela busca de investimentos para o desenvolvimento urbano, que torna cidadãos
reféns de grandes mobilizações econômicas, rezando para que delas sobrem
migalhas.
Desde as grandes obras públicas de infraestrutura — que sugerem interesse público
relevante, mas muita vezes trazem atreladas graves consequências sociais — até as grandes obras privadas
geridas sob o interesse e o poder de fortes agentes econômicos, a participação
social acaba reduzida à mera
consulta, sem o efetivo poder político de dirigir a gestão das cidades.
Portanto, a transformação do conceito de vizinhança para a esfera pública,
ainda não é suficiente para evitar as desigualdades do processo de produção do
espaço urbano, mesmo que a evolução dos instrumentos urbanísticos ao menos
traga à tona esses conflitos que ficariam legados aos vizinhos sob a ótica
privatista — colocados em
papel hipossuficiente frente aos gestores de megaeventos.
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Submetido
em: 12 dez. 2019.
[1] Além do que o código civil determina como “uso
anormal da propriedade” e “direito de construir”, seu rol sobre o direito de
vizinhança também disciplina as (II) árvores limítrofes - que regula a pertença
comum de árvores limítrofes, a possibilidade de corte/poda e o direito sobre os
frutos; (III) a passagem forçada - em caso de um proprietário não ter acesso às
vias urbanos, pode exigir de outro proprietário o direito de passagem sob sua
propriedade; (IV) passagem de cabos e tubulações - tal qual o direito de
passagem, é a obrigação que um proprietário tem de ceder acesso à estrutura de
serviços públicos para outro, quando necessário; (V) das águas - é a obrigação
de escoar água sem causar danos ao vizinho, também, de permitir o fluxo normal
de aproveitamento fluvial; (VI) limites entre prédios e direito de tapagem -
são as regras entre proprietários para demarcação e divisão entre propriedades
limítrofes. (FARIAS; ROSENVALD, 2015, p. 555-568)
[2] “O proprietário ou o possuidor de um prédio tem
o direito de fazer cessar as interferências prejudiciais à segurança, ao
sossego e à saúde dos que o habitam, provocadas pela utilização de propriedade
vizinha.”
[3] Conforme Farias e Rosenvald (2015, p. 544-545)
explicam esses valores: “a) segurança: atos que possam comprometer a solidez e
a estabilidade material do prédio e a incolumidade pessoal de seus moradores.
Deve ser afastado qualquer instalação de indústria de inflamáveis e explosivos;
b) sossego: no estágio atual da sociedade pós-moderna, é bem jurídico
inestimável, componente dos direitos da personalidade, intrinsecamente
conectado ao direito à privacidade. Não pode ser conceituado como a completa
ausência de ruídos, mas a possibilidade de afastar ruídos excessivos que
comprometam a incolumidade da pessoa. É o direito dos moradores a um estado de
relativa tranquilidade, na qual bailes, algazarras, animais e vibrações
intensas provenientes acarretam enorme desgaste à paz do ser humano. c) saúde:
concerne ao estado da pessoa cujas funções biológicas estão normais. A
salubridade física ou psíquica pode ser afetada por moléstia à integridade de
vizinhos, mediante agentes físicos, químicos e biológicos, como na emissão de
gases tóxicos, poluição de águas e matadouros. Não é raro que as reiteradas
ofensas ao sossego impliquem atentado à saúde física e psíquica da pessoa.”
[4] Um exemplo é a detecção tardia de atividade
poluente, mesmo que o causador do dano ambiental esteja estabelecido há longo
período. Os bens jurídicos tutelados (saúde, sossego e segurança) tem sempre
primazia (LOBO, 2014, p. 70-71).
[5] Tendência identificada desde a promulgação da
CRFB/88, conforme indicou Hironaka (2003, p. 17-18): “O Direito Civil que nos
foi legado tinha na autonomia privada – propriedade e contrato – o seu pilar
fundamental, mas, na atualidade, verifica-se uma profunda alteração axiológica
na sua concepção, passando por uma crise que visa resgatar a dignidade da
pessoa humana e os direitos sociais, conforme estampados na Constituição
Federal. Um olhar atento sobre os dias de hoje, enfim, demonstra claramente a
ocorrência de uma funcionalização de todos os institutos privados, na busca por
adequá-los ao prisma novo”
[6] Conforme Aronne (2013, p. 187): “Interesses
privados, sociais e públicos hão de se alinhar, relativizando-se em caso de
conflito, sem se eliminarem, de modo que, em sua constituição mútua, seja
verificável o conteúdo de funcionalização em apreço, plenamente exigível na condição
de direito social, erguido nos ombros do art. 5º da CF/88 à condição de direito
fundamental.”
[7] Que também têm consequências do ponto de vista
teórico e doutrinário na educação jurídica, pois consolida a matéria Direito
Urbanístico, justamente pela unidade substancial dada à política urbana.
Conforme Humbert (2010, p. 47): “O Direito Urbanístico possui vida própria. Tem
linguagem, objeto, institutos, finalidades, regras e princípios prescritivos
que lhe são característicos, elementos que demonstram, inequivocamente, sua
autonomia científica”
[8] Os instrumentos de gestão democrática da
cidades são: conselhos de política urbana, conferências da cidade, orçamento
participativo, audiências públicas, iniciativa popular de projetos de lei e o
EIV (SAULE JUNIOR, 2001, p. 12).
[9] Carvalho (2014, p. 156) registra a mudança de
paradigma do controle social, que sai das obrigações de não fazer do direito
privado do vizinho incomodado, para uma noção ampla, digna da licença para
construir e exercer atividade: “Com o estabelecimento da nova ordem
jurídico-urbanística a partir da Constituição Federal de 1988, o poder de
polícia – originalmente caracterizado por obrigações de não fazer – sofreu
ampliação e passou a impor, também, obrigações de deixar fazer e obrigações de
fazer, ou melhor, obrigação de usar a propriedade para o cumprimento da função
social da propriedade.”
[10] No contexto da governança urbana brasileira em
que as irregularidades formais nos processos de licitação são constantes,
justificadas pela lógica desenvolvimentista. Ver: (GURSKI; SOUZA-LIMA, 2018)